Die Schweiz ist nicht nur eine Demokratie, sondern auch ein Bundesstaat. Deshalb brauchen Änderungen der Bundesverfassung die Zustimmung von Volk und Kantonen. Bei weitreichenden internationalen Verträgen gilt diese Regel jedoch nicht zwingend. Staatsverträge mit wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen unterstehen heute grundsätzlich dem fakultativen Referendum. Dasselbe gilt, wenn ihre Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert. Kommt das Referendum zustande, entscheidet das Volksmehr. Ein Ständemehr ist nicht erforderlich.
Die Kompass-Initiative will das ändern. Völkerrechtliche Verträge, die eine Übernahme wichtiger rechtsetzender Bestimmungen vorsehen, sollen künftig Volk und Ständen vorgelegt werden.
Damit stellt sich eine grundsätzliche Frage: Warum soll bei einer Verfassungsänderung das Ständemehr erforderlich sein, bei weitreichenden Staatsverträgen aber nicht?
Was will die Kompass-Initiative?
Die Kompass-Initiative will das obligatorische Staatsvertragsreferendum ausweiten. Völkerrechtliche Verträge, die eine Übernahme wichtiger rechtsetzender Bestimmungen vorsehen, sollen künftig zwingend Volk und Ständen zur Abstimmung vorgelegt werden. Für ihre Annahme wären damit sowohl das Volksmehr als auch das Ständemehr erforderlich.
Heute unterstehen Staatsverträge mit wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen grundsätzlich dem fakultativen Referendum. Kommt dieses zustande, entscheidet die Mehrheit der Stimmbürger. Ein zusätzliches Ständemehr ist nicht erforderlich.
Die Initiative geht jedoch noch weiter. Die Übernahme wichtiger rechtsetzender Bestimmungen soll ausdrücklich in einem Bundesgesetz oder einem Staatsvertrag vorgesehen und auf einen eng begrenzten Sachbereich beschränkt werden. Zudem soll die Bundesverfassung festhalten, dass der Bund eine eigenständige Aussenwirtschaftspolitik verfolgt und dabei die demokratischen Rechte des Volkes sowie die Eigenständigkeit der Kantone wahrt.
Politisch steht jedoch vor allem eine Frage im Zentrum: Wann ist ein internationaler Vertrag so bedeutend, dass neben dem Volk auch die Kantone zustimmen müssen?
Warum gibt es überhaupt ein Ständemehr?
Das Ständemehr ist kein historisches Kuriosum und auch keine unnötige Hürde für politische Veränderungen. Es gehört zum föderalistischen Fundament der Schweiz.
Die Schweiz besteht aus 26 Kantonen, die sich hinsichtlich ihrer Bevölkerungszahl erheblich unterscheiden. Beim Volksmehr zählt jede Stimme gleich. Das ist demokratisch selbstverständlich. Gleichzeitig soll bei grundlegenden Entscheidungen aber auch gewährleistet sein, dass nicht allein die bevölkerungsreichen Kantone über die bevölkerungsschwächeren Kantone bestimmen können.
Deshalb braucht eine Änderung der Bundesverfassung eine doppelte Mehrheit: die Mehrheit der Stimmenden und die Mehrheit der Kantone.
Das Ständemehr verbindet damit zwei Prinzipien des schweizerischen Staatswesens: Demokratie und Föderalismus.
Bei Staatsverträgen entsteht eine demokratische Lücke
Problematisch wird es dort, wo internationale Verträge Auswirkungen haben, die in ihrer politischen und rechtlichen Bedeutung einer Verfassungsänderung nahekommen.
Die Bundesverfassung kann nicht gegen den Willen der Mehrheit der Kantone geändert werden. Ein weitreichender Staatsvertrag kann die Schweiz dagegen über Jahrzehnte international binden, ohne dass zwingend eine Mehrheit der Kantone zustimmen muss.
Zwar können Staatsverträge grundsätzlich wieder gekündigt werden. Bei eng miteinander verknüpften Vertragswerken kann eine Kündigung jedoch erhebliche politische und wirtschaftliche Folgen haben. Kündigungsklauseln oder die Verknüpfung mehrerer Abkommen können den tatsächlichen Handlungsspielraum zusätzlich einschränken.
Hinzu kommt die föderale Dimension. Internationale Verpflichtungen betreffen nicht nur den Bund. Sie können auch den Handlungsspielraum der Kantone unmittelbar beeinflussen – beispielsweise im öffentlichen Beschaffungswesen, bei staatlichen Beihilfen oder in anderen Bereichen kantonaler Zuständigkeit. Die Kantone sind jedoch keine nachgeordneten Verwaltungseinheiten des Bundes, sondern Gliedstaaten der Eidgenossenschaft!
Das führt zu einer grundsätzlichen Frage:
Warum soll eine Verfassungsänderung zwingend das Ständemehr benötigen, während ein internationaler Vertrag mit langfristigen Auswirkungen auf die schweizerische Rechtsordnung und die Kantone unter Umständen allein mit dem Volksmehr angenommen werden kann?
Je stärker internationale Verträge in die innerstaatliche Rechtsordnung und die Kompetenzen der Kantone hineinwirken, desto schwieriger lässt sich diese unterschiedliche Behandlung begründen.
Dynamische Rechtsübernahme verändert die Ausgangslage
Besonders relevant wird diese Frage bei Verträgen, die nicht lediglich einmal bestimmte gegenseitige Rechte und Pflichten festlegen.
Moderne internationale Abkommen können Mechanismen enthalten, durch welche sich die Rechtsbeziehungen zwischen den Vertragsparteien laufend weiterentwickeln. Genau hier setzt die Kompass-Initiative an. Sie verlangt das obligatorische Referendum für Staatsverträge, welche die Übernahme wichtiger rechtsetzender Bestimmungen vorsehen.
Damit geht es nicht mehr nur um die Zustimmung zu einem Vertragstext zum Zeitpunkt seines Abschlusses. Es geht auch um die Frage, in welchem Umfang die Schweiz durch einen solchen Vertrag an zukünftige Rechtsentwicklungen gebunden wird.
Je stärker ein Staatsvertrag die zukünftige Gesetzgebung beeinflusst, desto stärker sollte auch seine demokratische und föderale Legitimation sein.
Die Bilateralen III sind der politische Auslöser
Dass diese Diskussion gerade jetzt geführt wird, ist kein Zufall. Im Zentrum steht das neue Vertragspaket zwischen der Schweiz und der Europäischen Union, die sogenannten Bilateralen III.
Der Bundesrat will das Paket dem fakultativen Staatsvertragsreferendum unterstellen. Kommt das Referendum zustande, würde damit grundsätzlich das Volksmehr über die Annahme entscheiden. Ein Ständemehr wäre nicht erforderlich.
Die Kompass-Initiative verfolgt einen anderen Ansatz. Ihre Regelung soll auch auf das neue Vertragspaket mit der EU Anwendung finden. Damit würden die Bilateralen III sowohl die Zustimmung des Volkes als auch der Kantone benötigen.
Genau dieser Punkt macht die Initiative politisch besonders umstritten.
Der Bundesrat warnt vor einer Änderung der Spielregeln
Der Bundesrat lehnt die Kompass-Initiative ohne Gegenentwurf ab. Er argumentiert unter anderem, die Initiative sei teilweise unklar formuliert und würde erhebliche Rechtsunsicherheit schaffen. Der Bundesrat wirft dabei unter anderem die Frage auf, welche rechtsetzenden Bestimmungen als «wichtig» gelten. Dieser Begriff ist jedoch keineswegs neu. Bereits Art. 164 der Bundesverfassung verwendet den Begriff der «wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen» und nennt Bereiche, in denen grundlegende Bestimmungen in Form eines Bundesgesetzes zu erlassen sind. Dass ein solcher Verfassungsbegriff im Einzelfall ausgelegt und durch Gesetzgebung und Rechtspraxis konkretisiert werden muss, ist kein ungewöhnlicher Vorgang. Eine Verfassung legt die grundlegenden Regeln fest und kann nicht jeden denkbaren Anwendungsfall im Detail regeln. Allein daraus eine erhebliche Rechtsunsicherheit abzuleiten, überzeugt deshalb nicht.
Besonders kritisch beurteilt die Landesregierung die Übergangsbestimmung für die Bilateralen III. Damit würden die Abstimmungsmodalitäten eines bereits laufenden politischen Prozesses nachträglich verändert. Nach Ansicht des Bundesrats sollten Änderungen der demokratischen Spielregeln unabhängig von einem konkreten Einzelfall und nur für zukünftige Abstimmungen gelten. Auch dieses Argument des Bundesrats überzeugt nicht. Die Übergangsbestimmung ist gerade dafür geschaffen worden, die neuen Verfassungsregeln auf die Bilateralen III anzuwenden. Werden Volk und Stände die Kompass-Initiative annehmen, entscheiden sie damit selbst, dass für dieses Vertragswerk das doppelte Mehr gelten soll. Die Änderung der «Spielregeln» wäre damit nicht das Ergebnis eines Entscheids des Bundesrats oder des Parlaments, sondern eines demokratischen Verfassungsentscheids von Volk und Ständen.
Von einer nachträglichen Änderung eines bereits gefällten Entscheids kann deshalb keine Rede sein. Im Gegenteil: Gerade weil die Bilateralen III eine Übernahme wichtiger rechtsetzender Bestimmungen vorsehen, ist es folgerichtig, dass die Initianten diese Verträge ausdrücklich der neuen Regel unterstellen wollen.
Der Bundesrat kritisiert ausserdem eine «Schieflage». Nach seiner Interpretation würde die Initiative das doppelte Mehr für völkerrechtliche Verträge mit dynamischer Rechtsübernahme verlangen, während andere bedeutende Staatsverträge weiterhin nicht zwingend Volk und Ständen unterbreitet würden. Diese Argumentation überzeugt jedoch nicht. Der Wortlaut der Initiative spricht nicht von «dynamischer Rechtsübernahme». Art. 140 Abs. 1 Bst. bbis erfasst vielmehr «völkerrechtliche Verträge, die eine Übernahme wichtiger rechtsetzender Bestimmungen vorsehen». Auch der Bund selbst beschreibt das Anliegen entsprechend: Sämtliche Staatsverträge, welche die Übernahme wichtiger rechtsetzender Bestimmungen vorsehen, sollen von Volk und Ständen gutgeheissen werden.
Die Initiative setzt der Übernahme wichtiger rechtsetzender Bestimmungen zudem Grenzen. Eine solche Übernahme muss ausdrücklich in einem Bundesgesetz oder einem dem obligatorischen Referendum unterstehenden Staatsvertrag vorgesehen und auf einen eng begrenzten Sachbereich beschränkt sein.
Die Initiative will damit gerade die heutige Regelung ändern und ein zusätzliches Kriterium für das obligatorische Staatsvertragsreferendum schaffen. Entscheidend wäre künftig, ob ein völkerrechtlicher Vertrag die Übernahme wichtiger rechtsetzender Bestimmungen vorsieht. Ist dies der Fall, müssten Volk und Stände zustimmen.
Dass damit nicht sämtliche anderen Staatsverträge ebenfalls dem obligatorischen Referendum unterstellt werden, spricht nicht gegen dieses zusätzliche Kriterium. Es bedeutet lediglich, dass die Initiative das obligatorische Staatsvertragsreferendum gezielt und nicht generell erweitert. Dafür gibt es einen sachlichen Grund: Ein Staatsvertrag, der die Übernahme wichtiger rechtsetzender Bestimmungen vorsieht, betrifft nicht nur eine konkrete internationale Verpflichtung. Er beeinflusst auch, wie die Schweiz künftig ihr eigenes Recht gestaltet. Gerade dieser Eingriff in die zukünftige Rechtsetzung rechtfertigt eine besonders starke demokratische und föderale Legitimation durch Volk und Stände.
Je stärker ein Staatsvertrag die zukünftige schweizerische Gesetzgebung beeinflusst, desto stärker sollte auch seine demokratische und föderale Legitimation sein.
Das Ständemehr ist demokratisch und föderal
Kritiker des Ständemehrs argumentieren regelmässig, dass die Stimmen aus bevölkerungsschwächeren Kantonen dadurch faktisch stärker gewichtet werden als Stimmen aus bevölkerungsreichen Kantonen. Das stimmt – ist aber kein Konstruktionsfehler, sondern der Sinn eines föderalistischen Zweikammersystems und des Ständemehrs.
Auch im Parlament wird dieses Prinzip angewandt. Im Nationalrat richtet sich die Vertretung der Kantone nach ihrer Bevölkerungszahl. Im Ständerat verfügen die Kantone dagegen unabhängig von ihrer Bevölkerungszahl über zwei Sitze; die sechs Halbkantone über je einen.
Niemand käme deshalb auf die Idee, den Ständerat als undemokratisch abzuschaffen. Seine Aufgabe besteht gerade darin, die Kantone als Gliedstaaten der Eidgenossenschaft zu repräsentieren. Der Ständerat ist damit Ausdruck des föderalen Staatsaufbaus der Schweiz.
Dasselbe Prinzip liegt dem Ständemehr zugrunde.
Dass das Ständemehr den Volkswillen regelmässig blockiere, bestätigt die Abstimmungsgeschichte zudem nicht. Seit 1848 sind lediglich zehn Verfassungsvorlagen trotz Volksmehr am Ständemehr gescheitert. In der grossen Mehrheit der Fälle kommen Volk und Stände zum gleichen Ergebnis.
Internationale Verträge können innenpolitisch weitreichender sein als Gesetze
Ein gewöhnliches Bundesgesetz kann vom Parlament später wieder geändert werden. Bei internationalen Verträgen ist das wesentlich komplizierter. Sie beruhen auf Verpflichtungen gegenüber anderen Staaten oder internationalen Organisationen und können nicht beliebig einseitig angepasst werden.
Je tiefer ein solcher Vertrag in die schweizerische Rechtsordnung eingreift, desto stärker kann er den zukünftigen politischen Handlungsspielraum von Parlament, Kantonen und Stimmbürgern beeinflussen.
Es ist deshalb schwer nachvollziehbar, weshalb gerade bei besonders weitreichenden Staatsverträgen niedrigere demokratische Anforderungen gelten sollten als bei einer Änderung der Bundesverfassung.
Es geht um mehr als die Bilateralen III
Die aktuelle Diskussion wird stark vom Verhältnis zwischen der Schweiz und der EU geprägt. Die grundsätzliche Frage reicht jedoch weit darüber hinaus.
Die Regeln des Staatsvertragsreferendums sollten unabhängig davon funktionieren, ob ein Vertrag mit der Europäischen Union, den Vereinigten Staaten oder einem anderen internationalen Partner abgeschlossen wird.
Entscheidend sollte nicht sein, mit wem die Schweiz einen Vertrag abschliesst, sondern wie weitreichend die damit eingegangenen Verpflichtungen sind.
Genau deshalb wäre es falsch, die Diskussion über das Ständemehr lediglich als einen weiteren Konflikt zwischen EU-Befürwortern und EU-Gegnern zu betrachten.
Im Kern geht es um die Frage, wie viel demokratische Legitimation besonders weitreichende internationale Verpflichtungen benötigen.
Fazit: Wichtige Staatsverträge brauchen eine starke demokratische und föderale Legitimation
Die Kompass-Initiative stärkt die direkte Demokratie und den Föderalismus. Staatsverträge, die eine Übernahme wichtiger rechtsetzender Bestimmungen vorsehen, binden die Schweiz langfristig und beeinflussen ihre zukünftige Gesetzgebung. Deshalb ist es richtig, solche Staatsverträge nicht nur dem Volksmehr, sondern auch dem Ständemehr zu unterstellen.
Die Schweiz ist eine föderalistische Demokratie. Bei grundlegenden Verfassungsentscheidungen haben deshalb sowohl das Volk als auch die Kantone das letzte Wort. Wenn ein Staatsvertrag die Übernahme wichtiger rechtsetzender Bestimmungen vorsieht, sollte dasselbe Prinzip gelten: Solche Verträge sollten nur dann angenommen werden, wenn sowohl die Mehrheit des Volkes als auch die Mehrheit der Kantone zustimmt.
Das Ständemehr macht den Abschluss solcher Staatsverträge zweifellos anspruchsvoller. Doch genau das ist bei weitreichenden und langfristigen Verpflichtungen sinnvoll. Eine zusätzliche demokratische und föderale Legitimation ist keine Schwächung der Schweiz, sondern eine Stärkung des Bundes.
Die Kompass-Initiative verdient deshalb Unterstützung. Sie stellt sicher, dass bei weitreichenden Staatsverträgen nicht nur die Mehrheit der Stimmbürger, sondern auch die Mehrheit der Kantone das letzte Wort hat.
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