1994 verzichtete die Ukraine auf die auf ihrem Gebiet verbliebenen sowjetischen Atomwaffen und erhielt dafür Sicherheitszusagen von Russland, den USA und Grossbritannien. Russland verpflichtete sich unter anderem, die Souveränität und die bestehenden Grenzen der Ukraine zu respektieren. Zwanzig Jahre später besetzte und annektierte Russland die Krim. 2022 folgte der grossangelegte Angriff auf die Ukraine. Was war das Budapester Memorandum wert – und was lässt sich daraus über Sicherheitszusagen lernen?
Die Ukraine nach dem Zerfall der Sowjetunion
Mit dem Zerfall der Sowjetunion im Jahr 1991 entstand eine aussergewöhnliche Situation. Auf dem Gebiet der unabhängig gewordenen Ukraine befand sich ein gewaltiger Teil des sowjetischen Nukleararsenals. Dazu gehörten Interkontinentalraketen, strategische Bomber und zahlreiche nukleare Sprengköpfe.
Die Waffen waren allerdings nicht einfach mit einem vollständig unabhängigen ukrainischen Atomwaffenprogramm gleichzusetzen. Die technische und militärische Kommandostruktur stammte aus der Sowjetunion und war eng mit Russland verbunden. Dennoch stellte sich eine zentrale sicherheitspolitische Frage: Sollte die Ukraine die Atomwaffen behalten oder auf sie verzichten?
Die internationale Gemeinschaft – insbesondere Russland und die USA – drängte auf eine Denuklearisierung. Die Ukraine erklärte sich schliesslich bereit, dem Atomwaffensperrvertrag als Nichtkernwaffenstaat beizutreten und die auf ihrem Gebiet verbliebenen strategischen Nuklearwaffen abzugeben beziehungsweise beseitigen zu lassen.
Das Budapester Memorandum von 1994
Am 5. Dezember 1994 unterzeichneten die Ukraine, Russland, die Vereinigten Staaten und Grossbritannien in Budapest das sogenannte Budapester Memorandum über Sicherheitszusagen.
Russland, die USA und Grossbritannien bekräftigten darin gegenüber der Ukraine mehrere grundlegende Verpflichtungen. Unter anderem sagten sie zu:
- die Unabhängigkeit, Souveränität und bestehenden Grenzen der Ukraine zu respektieren;
- auf die Androhung oder Anwendung von Gewalt gegen die territoriale Integrität oder politische Unabhängigkeit der Ukraine zu verzichten;
- keinen wirtschaftlichen Zwang auszuüben, um ukrainische Politik den eigenen Interessen unterzuordnen;
- im Falle bestimmter nuklearer Bedrohungen oder Angriffe Massnahmen des UNO-Sicherheitsrats anzustreben;
- Atomwaffen nicht gegen die Ukraine einzusetzen, abgesehen von bestimmten im Memorandum genannten Ausnahmefällen;
- bei Fragen zu diesen Verpflichtungen miteinander Konsultationen aufzunehmen.
Am selben Tag trat die Ukraine dem Atomwaffensperrvertrag als Nichtkernwaffenstaat bei.
Keine NATO-ähnliche Beistandsgarantie
Ein entscheidender Punkt wird in Diskussionen über das Budapester Memorandum häufig übersehen: Die Sicherheitszusagen waren keine militärische Beistandsgarantie nach dem Vorbild der NATO.
Die USA und Grossbritannien verpflichteten sich nicht dazu, bei einem Angriff automatisch militärisch in den Krieg einzutreten. Das Memorandum enthielt keinen mit Artikel 5 des NATO-Vertrags vergleichbaren Mechanismus, wonach ein bewaffneter Angriff auf einen Mitgliedstaat als Angriff auf alle betrachtet wird.
Deshalb sollte man zwischen einer Sicherheitszusage und einer militärischen Sicherheitsgarantie unterscheiden.
Das ändert jedoch nichts an einem anderen Sachverhalt: Russland sagte ausdrücklich zu, die Souveränität und die bestehenden Grenzen der Ukraine zu respektieren und keine Gewalt gegen ihre territoriale Integrität anzuwenden.
2014: Russland besetzt die Krim
Im Februar und März 2014 übernahmen russische Kräfte die Kontrolle über die ukrainische Halbinsel Krim. Anschliessend wurde ein von der ukrainischen Regierung nicht genehmigtes Referendum durchgeführt und die Krim von Russland annektiert.
Die UNO-Generalversammlung bekräftigte am 27. März 2014 mit der Resolution 68/262 die Souveränität und territoriale Integrität der Ukraine innerhalb ihrer international anerkannten Grenzen. Zugleich erklärte sie das Referendum auf der Krim für ungültig und rief Staaten dazu auf, keine Veränderung des Status der Halbinsel anzuerkennen.
Damit stand das russische Vorgehen in einem offensichtlichen Gegensatz zu den Sicherheitszusagen von 1994. Russland hatte zugesagt, die bestehenden Grenzen der Ukraine zu respektieren und auf Gewalt gegen ihre territoriale Integrität zu verzichten.
2022 wurde der Bruch noch fundamentaler
Am 24. Februar 2022 begann Russland seinen grossangelegten Angriff auf die Ukraine. Russische Truppen stiessen von mehreren Richtungen in ukrainisches Staatsgebiet vor.
Spätestens damit wurde deutlich, wie wenig die 1994 abgegebenen russischen Sicherheitszusagen Moskau davon abhielten, genau jenes Land militärisch anzugreifen, dessen Souveränität und Grenzen es zuvor ausdrücklich zu respektieren versprochen hatte.
Das Budapester Memorandum ist deshalb ein bemerkenswertes historisches Dokument: Einer der Staaten, der einer atomar abrüstenden Ukraine Sicherheit zugesagt hatte, wurde später selbst zu ihrem Aggressor.
Hat auch «der Westen» das Memorandum gebrochen?
Mitunter wird behauptet, nicht nur Russland, sondern auch die USA, Grossbritannien oder «der Westen» hätten das Budapester Memorandum gebrochen, weil sie die Ukraine nach 2014 beziehungsweise 2022 nicht unmittelbar militärisch verteidigt hätten.
Diese Argumentation verwechselt allerdings Sicherheitszusagen mit einer Beistandspflicht.
Das Memorandum verpflichtete die westlichen Unterzeichner nicht dazu, im Falle eines konventionellen russischen Angriffs automatisch Truppen in die Ukraine zu entsenden. Eine NATO-ähnliche Verteidigungsgarantie war gerade nicht Bestandteil des Dokuments.
Man kann politisch darüber diskutieren, ob die westlichen Staaten stärker oder früher hätten reagieren sollen. Das ist jedoch eine andere Frage als diejenige, wer gegen die ausdrücklich zugesagte Achtung der ukrainischen Grenzen und territorialen Integrität verstossen hat.
Russland hatte sich verpflichtet, diese Grenzen zu respektieren – und griff die Ukraine später militärisch an.
War die ukrainische atomare Abrüstung ein Fehler?
Heute wird deshalb häufig die Frage gestellt, ob die Ukraine ihre Atomwaffen überhaupt hätte abgeben sollen.
Eine einfache Antwort darauf gibt es nicht. Die auf ukrainischem Gebiet verbliebenen sowjetischen Nuklearwaffen waren Teil eines komplexen militärischen Systems. Ein dauerhaft eigenständiges ukrainisches Nukleararsenal hätte erhebliche technische, finanzielle und politische Herausforderungen verursacht. Gleichzeitig bestand international grosser Druck, die Zahl der Atommächte nach dem Ende der Sowjetunion nicht weiter anwachsen zu lassen.
Im Rückblick bleibt jedoch ein problematisches Signal: Ein Staat verzichtete im Zuge der nuklearen Abrüstung auf eine potenziell enorme Abschreckungsfähigkeit und erhielt dafür politische Sicherheitszusagen – eine davon kam von jenem Staat, der später seine Grenzen mit militärischer Gewalt verletzte.
Das kann zukünftige Abrüstungsverhandlungen erheblich erschweren. Staaten könnten sich fragen, weshalb sie besonders wirkungsvolle Abschreckungsmittel aufgeben sollten, wenn politische Zusagen Jahrzehnte später gebrochen werden können.
Was das Budapester Memorandum über Sicherheit lehrt
Aus dem Fall sollte allerdings nicht die vereinfachte Schlussfolgerung gezogen werden, Verträge und internationale Abkommen seien grundsätzlich wertlos.
Verträge, Bündnisse und internationale Rechtsnormen können Verhalten beeinflussen, politische Kosten schaffen und die Zusammenarbeit zwischen Staaten organisieren. Ihre abschreckende Wirkung hängt jedoch entscheidend davon ab, welche Konsequenzen ein potenzieller Vertragsbruch nach sich zieht.
Das Budapester Memorandum enthielt gerade keinen automatischen militärischen Beistandsmechanismus. Deshalb kann es nicht mit einem Verteidigungsbündnis gleichgesetzt werden.
Die eigentliche Lehre lautet vielmehr: Eine politische Zusage allein hält einen entschlossenen Aggressor nicht zwingend auf. Entscheidend ist, ob glaubwürdige Abschreckung besteht – also ob der potenzielle Aggressor damit rechnen muss, dass die politischen, wirtschaftlichen und militärischen Kosten eines Angriffs den erwarteten Nutzen übersteigen. Dabei zählt nicht nur die tatsächliche Höhe dieser Kosten, sondern vor allem, wie der Aggressor sie vor einem Angriff einschätzt.
Der russische Angriff auf die Ukraine zeigt zugleich die Grenzen einer reinen Kostenargumentation. Russland nimmt seit Jahren enorme militärische, wirtschaftliche und personelle Verluste in Kauf. Abschreckung setzt deshalb nicht einfach «hohe Kosten» voraus, sondern Kosten und Risiken, die ein potenzieller Aggressor selbst als nicht mehr akzeptabel betrachtet. Zudem kann Abschreckung versagen, wenn ein Angreifer die Widerstandskraft seines Gegners unterschätzt oder mit einem schnellen Sieg rechnet.
Auch für die Neutralitätsdebatte relevant
Der Fall hat damit eine Bedeutung, die weit über die Ukraine hinausgeht.
In sicherheitspolitischen Diskussionen wird häufig so argumentiert, als würden rechtliche oder politische Erklärungen einen Staat bereits vor einem Angriff schützen. Die Geschichte zeigt jedoch immer wieder: Eine Verpflichtung auf dem Papier schützt nur so lange, wie ein potenzieller Aggressor bereit ist, sie einzuhalten.
Das gilt für Sicherheitszusagen ebenso wie für die Neutralität eines Staates. Ein Staat kann erklären, neutral bleiben zu wollen. Diese Erklärung allein garantiert jedoch nicht, dass andere Mächte seine Neutralität respektieren.
Deshalb kann Sicherheit nicht allein auf Papier beruhen. Diplomatie, Völkerrecht und Neutralität können Instrumente der Sicherheitspolitik sein. Sie ersetzen jedoch keine glaubwürdige Abschreckung.
Fazit
Das Budapester Memorandum gehört zu den folgenreichsten sicherheitspolitischen Vereinbarungen der Zeit nach dem Kalten Krieg.
1994 bekräftigte Russland gegenüber der Ukraine ausdrücklich die Achtung ihrer Unabhängigkeit, Souveränität und bestehenden Grenzen. Die Ukraine verzichtete gleichzeitig auf die auf ihrem Gebiet verbliebenen sowjetischen Nuklearwaffen und wurde Nichtkernwaffenstaat.
2014 besetzte Russland die Krim und annektierte sie. 2022 begann Russland einen grossangelegten Angriff auf die Ukraine.
Das Budapester Memorandum scheiterte deshalb nicht daran, dass Russland nie eine entsprechende Zusage gemacht hätte. Es scheiterte daran, dass Russland seine eigene Zusage später brach.
Die daraus folgende sicherheitspolitische Lektion ist unbequem, aber wichtig: Verträge und politische Zusagen sind wertvoll – doch sie schützen einen Staat nur so weit, wie ihre Einhaltung durch Interessen, internationale Reaktionen und glaubwürdige Abschreckung gestützt wird.
Quellen
United Nations:
Memorandum on Security Assurances in Connection with Ukraine’s Accession to the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons, A/49/765 – S/1994/1399, 5. Dezember 1994.
https://digitallibrary.un.org/record/169471?ln=en
United Nations Treaty Collection:
Memorandum on Security Assurances in Connection with Ukraine’s Accession to the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons.
https://treaties.un.org/Pages/showDetails.aspx?objid=0800000280401fbb
United Nations General Assembly:
Resolution 68/262 – Territorial Integrity of Ukraine, 27. März 2014.
https://digitallibrary.un.org/record/767883?ln=en
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