Wer die Schweiz verstehen will, muss den föderalen Kompromiss von 1848 verstehen. Als damals aus dem Staatenbund der moderne Bundesstaat entstand, musste ein Ausgleich zwischen zwei Prinzipien gefunden werden: der demokratischen Vertretung der Bevölkerung und der Eigenständigkeit der Kantone. Die Lösung war ein Zweikammersystem nach amerikanischem Vorbild. Der Nationalrat sollte das Volk vertreten, der Ständerat die Kantone. Gleichzeitig blieb auch bei grundlegenden Volksentscheiden das Gewicht der Kantone erhalten – durch das Ständemehr.
1. Der Ständerat: Die Kantone im Bundesparlament
Die Kantone waren bereits vor 1848 die politischen Einheiten der Eidgenossenschaft. Im Staatenbund wurden sie in der Tagsatzung vertreten. Mit der Bundesverfassung vom 12. September 1848 entstand daraus der moderne Bundesstaat.
Die Kantone verschwanden dabei nicht als eigenständige staatliche Einheiten. Sie wurden zu den Gliedstaaten des neuen Bundesstaates. Bis heute besitzen sie eigene Verfassungen, Parlamente, Regierungen und Gerichte und verfügen über jene Kompetenzen, die nicht dem Bund übertragen wurden.
Ohne die Kantone gäbe es den Schweizer Bundesstaat nicht. Sie bilden gemeinsam den Bund.
Bei der Gründung des Bundesstaates wurde deshalb ein Parlament mit zwei gleichberechtigten Kammern geschaffen:
- Der Nationalrat vertritt die Bevölkerung. Seine Sitze werden nach der Bevölkerungszahl auf die Kantone verteilt.
- Der Ständerat vertritt die Kantone als Gliedstaaten des Bundes. Er gilt als das eigentliche Nachfolgeorgan der früheren Tagsatzung.
Beide Kammern sind gleichberechtigt. Ein Beschluss der Bundesversammlung kommt grundsätzlich nur zustande, wenn Nationalrat und Ständerat übereinstimmen.
Die Kantone sind als Gliedstaaten des Bundes gleichberechtigt und besitzen deshalb unabhängig von ihrer Bevölkerungsgrösse ein eigenes Gewicht im Ständerat. Die Kantone stellen je zwei Mitglieder, die sechs Halbkantone je eines. Entsprechend verfügen die Halbkantone bei Abstimmungen nur über eine halbe Standesstimme. Zürich stellt somit ebenso zwei Ständeräte wie Uri.
2. Das Ständemehr: Dasselbe Prinzip bei grundlegenden Volksentscheiden
Was der Ständerat im Parlament leistet, übernimmt das Ständemehr bei bestimmten Volksabstimmungen. Artikel 140 der Bundesverfassung schreibt das obligatorische Referendum von Volk und Ständen vor bei Änderungen der Bundesverfassung, beim Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit oder zu supranationalen Gemeinschaften sowie bei dringlich erklärten Bundesgesetzen ohne Verfassungsgrundlage, deren Geltungsdauer ein Jahr übersteigt.
Artikel 142 der Bundesverfassung bestimmt, dass solche Vorlagen nur angenommen sind, wenn sowohl die Mehrheit der Stimmenden als auch die Mehrheit der Stände zustimmt. Das Ergebnis der Volksabstimmung in einem Kanton gilt dabei als dessen Standesstimme; die sechs Halbkantone verfügen je über eine halbe Standesstimme.
Damit verbindet die Schweiz zwei Prinzipien:
- Volksmehr: Die Mehrheit der Stimmenden entscheidet.
- Ständemehr: Auch die Mehrheit der Kantone muss zustimmen.
Der Kern des Schweizer Föderalismus
Ständerat und Ständemehr sind deshalb keine historischen Relikte. Sie sind zwei Ausprägungen desselben föderalistischen Prinzips.
Die Schweiz besteht nicht nur aus ihrer Bevölkerung. Sie besteht auch aus 26 Kantonen – darunter die sechs Halbkantone –, die als Gliedstaaten eigene politische Rechte und Kompetenzen besitzen.
Ohne die Kantone gäbe es den Schweizer Bundesstaat nicht. Deshalb besitzen sie neben der Bevölkerung eine eigene politische Stimme.
Gerade bei weitreichenden politischen Entscheiden stellt sich deshalb immer wieder die Frage, welches Gewicht die Kantone im Bundesstaat haben sollen.
Wie aktuell diese föderalistische Frage ist, zeigt die Debatte über das Ständemehr bei den Bilateralen III. Das Vertragspaket sieht in mehreren Bereichen eine dynamische Rechtsübernahme sowie weitere institutionelle Elemente vor. Deshalb wird darüber gestritten, ob ein Staatsvertrag dieser Tragweite ebenfalls dem doppelten Mehr von Volk und Ständen unterstellt werden soll. Der Ständerat hat sich inzwischen für ein doppeltes Mehr ausgesprochen. Definitiv entschieden ist die Frage damit aber noch nicht: Auch der Nationalrat muss einer entsprechenden Lösung zustimmen. Erst wenn sich beide Kammern einigen, steht fest, wie die Bilateralen III dem Volk vorgelegt werden.
Anmerkung: Seit dem Inkrafttreten der neuen Bundesverfassung am 1. Januar 2000 wird begrifflich nicht mehr zwischen Kantonen und Halbkantonen unterschieden. Offiziell gelten alle 26 als Kantone. Die sechs früheren Halbkantone haben jedoch weiterhin nur je einen Sitz im Ständerat und eine halbe Standesstimme. Ich verwende in diesem Artikel bewusst weiterhin die traditionelle Bezeichnung «Halbkantone», weil damit unmittelbar verständlich wird, warum diese nur über eine halbe Standesstimme verfügen.
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