Die Bilateralen III werden im politischen Diskurs oft auf die dynamische Rechtsübernahme, den Europäischen Gerichtshof und die Streitbeilegung reduziert. Diese institutionellen Regeln sind zentral. Der erste Teil dieser Serie hat sie ausführlich behandelt. Doch in welchen Bereichen sollen sie gelten? Und was verändert das neue Vertragspaket konkret?
Was die Bilateralen III umfassen
Unter der Bezeichnung Bilaterale III fasst der Bundesrat zahlreiche Abkommen, Protokolle und Gesetzesänderungen zu einem Gesamtpaket zusammen. Fünf bestehende Binnenmarktabkommen werden aktualisiert. Sie betreffen die Personenfreizügigkeit, technische Handelshemmnisse, den Landverkehr, den Luftverkehr und die Landwirtschaft. Neu kommen Strom, Lebensmittelsicherheit und Gesundheit hinzu.
Ein separates Programmabkommen schafft zudem den Rahmen für die Teilnahme der Schweiz an mehreren EU-Programmen. Dazu gehören Horizon Europe, Euratom, Digital Europe, ITER, Erasmus+ und EU4Health. Auch die Zusammenarbeit bei den europäischen Satellitennavigationsprogrammen Galileo und EGNOS wird ausgebaut.
Besonders brisant ist die neue Regelung für den umstrittenen Kohäsionsbeitrag. Schweizer Steuergelder finanzieren damit Wirtschafts-, Sozial- und Migrationsprojekte in wirtschaftlich schwächeren EU-Mitgliedstaaten. Dadurch stärkt die Schweiz konkurrierende Wirtschaftsstandorte in der EU. Bisher beschloss die Schweiz solche Beiträge formell autonom und einzeln. Die EU setzte sie dabei jedoch erheblich unter politischen Druck. Neu soll der Beitrag in einem rechtsverbindlichen Mechanismus für wiederkehrende Zahlungen verankert werden. Für die Jahre 2030 bis 2036 sind jährlich 350 Millionen Franken vorgesehen. Das ergibt insgesamt 2,45 Milliarden Franken.
Die Bilateralen III reichen damit weit über die Absicherung bestehender Verträge hinaus. Sie binden die Schweiz enger an das EU-Recht. Sie schaffen dauerhafte finanzielle Verpflichtungen. Und sie schränken den eigenständigen Handlungsspielraum der Schweiz ein.
Personenfreizügigkeit: Zuwanderung und Lohnschutz
Das Freizügigkeitsabkommen regelt das Leben und Arbeiten von EU-Bürgern in der Schweiz. Für Schweizer gelten entsprechende Rechte in der EU. Das Abkommen erfasst auch den Familiennachzug und das Studium. Zudem regelt es grenzüberschreitende Dienstleistungen.
Mit den Bilateralen III soll die Schweiz Teile der Unionsbürgerrichtlinie der EU übernehmen. Diese betrifft unter anderem Aufenthaltsrechte, den Familiennachzug und den Zugang zu Sozialleistungen. Die Schweiz soll zudem grundsätzlich das EU-Entsenderecht übernehmen. Dieses regelt die Arbeitsbedingungen von Beschäftigten, die von einem Unternehmen vorübergehend in ein anderes Land geschickt werden.
Was erhält die Schweiz? Die Personenfreizügigkeit, die Rekrutierung von Arbeitskräften aus der EU und die grenzüberschreitenden Dienstleistungen bestehen bereits. Die Bilateralen III schaffen diese Möglichkeiten nicht neu. Der Bundesrat verweist vor allem auf mehr Rechtssicherheit. Die Schweiz erhält zudem ausgehandelte Ausnahmen, eine neue Schutzklausel und Zugang zu europäischen Informations- und Kontrollsystemen.
Wo liegt das Problem? Die Schweiz übernimmt neue Verpflichtungen, ohne vergleichbare neue Rechte zu erhalten. Dazu gehören die teilweise Übernahme der Unionsbürgerrichtlinie, das EU-Entsenderecht und die dynamische Anpassung an künftige Rechtsentwicklungen. Das verschlechtert ihre bisherige Position deutlich.
Die versprochene Rechtssicherheit betrifft vor allem die Verfahren zur dynamischen Übernahme von EU-Recht. Welche künftigen EU-Rechtsakte die Schweiz zusätzlich übernehmen muss, ist heute nicht bekannt. Unklar ist, wie die Ausnahmen künftig ausgelegt werden – und ob die Schutzklausel in der Praxis tatsächlich greift.
Die Übernahme des EU-Entsenderechts wirkt sich direkt auf den Schweizer Lohnschutz aus. Die Voranmeldefrist und die Kautionspflicht sollen sicherstellen, dass die Schweizer Lohnvorschriften kontrolliert und durchgesetzt werden können. Beide Instrumente werden mit den Bilateralen III eingeschränkt.
Die Voranmeldefrist für ausländische Unternehmen wird von acht Kalendertagen auf vier Arbeitstage verkürzt. Sie gilt künftig nur noch in Branchen mit einem erhöhten Risiko für Lohnverstösse. Dazu zählen heute insbesondere das Bau-, Gast- und Reinigungsgewerbe. In allen anderen Branchen genügt eine Meldung vor Arbeitsbeginn.
Auch die Kautionspflicht wird eingeschränkt. Künftig darf eine Kaution grundsätzlich nur noch verlangt werden, wenn ein Unternehmen frühere finanzielle Verpflichtungen nach einem Verstoss nicht beglichen hat.
Die Schweiz bindet ihre Zuwanderungs- und Arbeitsmarktpolitik damit enger an das EU-Recht. Gleichzeitig verliert sie beim Lohnschutz eigenen Handlungsspielraum.
Technische Handelshemmnisse: Marktzugang gegen Rechtsangleichung
Das Abkommen über die gegenseitige Anerkennung von Konformitätsbewertungen wird MRA genannt. Es erleichtert den Handel mit Industrieprodukten. Prüfungen und Zulassungen werden als gleichwertig anerkannt. Dadurch entfallen in vielen Fällen doppelte Kontrollen.
Was erhält die Schweiz? Keinen neuen Marktzugang. Das MRA besteht bereits und umfasst 20 Produktsektoren. Es erfasst 76 Prozent der Schweizer Industrieexporte in die EU. Mit den Bilateralen III soll die regelmässige Aktualisierung des Abkommens gesichert werden. Die Schweiz erhält zudem Zugang zur europäischen Marktüberwachung und zu einem geregelten Streitbeilegungsverfahren.
Wo liegt das Problem? Die Schweiz muss neue Verpflichtungen eingehen, um einen bereits bestehenden Marktzugang zu behalten. Sie verpflichtet sich zur dynamischen Übernahme des relevanten EU-Rechts. Dabei kann sie eigene Vorschriften erlassen. Diese müssen jedoch das von der EU verlangte Ergebnis erreichen.
Lehnt die Schweiz eine Rechtsentwicklung ab, verliert sie den Marktzugang nicht automatisch. Es drohen jedoch ein Streitverfahren und Ausgleichsmassnahmen der EU. Bei einer dauerhaften Abweichung können die Erleichterungen im betroffenen Produktsektor wegfallen. Die Schweizer Gesetzgebung gerät dadurch unter ständigen wirtschaftlichen Druck, neue EU-Produktevorschriften zu übernehmen.
Land- und Luftverkehr: Mehr Markt, mehr Konkurrenz
Das Landverkehrsabkommen betrifft den grenzüberschreitenden Verkehr auf Strasse und Schiene. EU-Bahnunternehmen sollen künftig eigene internationale Verbindungen in die Schweiz anbieten können. Schweizer Unternehmen erhalten das gleiche Recht in der EU. Der nationale Taktfahrplan, die LSVA sowie das Nacht- und Sonntagsfahrverbot für Lastwagen bleiben geschützt.
Beim Luftverkehr wird der Markt ebenfalls weiter geöffnet. Schweizer Fluggesellschaften sollen Flüge innerhalb eines EU-Mitgliedstaates anbieten können. Umgekehrt dürfen EU-Fluggesellschaften Inlandflüge in der Schweiz durchführen.
Was erhält die Schweiz? Schweizer Verkehrsunternehmen erhalten zusätzliche Geschäftsmöglichkeiten. Neue Bahn- und Flugverbindungen werden möglich. Der Zugang zum europäischen Verkehrsmarkt wird abgesichert.
Wo liegt das Problem? Die Marktöffnung gilt in beide Richtungen. Schweizer Anbieter erhalten mehr Möglichkeiten, sind aber auch neuer Konkurrenz ausgesetzt. Zudem gelten die dynamische Rechtsübernahme und neue Regeln für staatliche Beihilfen. Der Spielraum von Bund und Kantonen wird dadurch in den erfassten Bereichen begrenzt.
Landwirtschaft: Eine wichtige Ausnahme
Das Landwirtschaftsabkommen soll künftig aus zwei Teilen bestehen. Der klassische Agrarteil untersteht nicht der dynamischen Rechtsübernahme. Die Schweizer Agrarpolitik wird nicht mit jener der EU harmonisiert. Auch der Grenzschutz für Agrarprodukte bleibt bestehen.
Was erhält die Schweiz? Zentrale Instrumente der eigenen Agrarpolitik bleiben erhalten. Die Schweiz muss ihre Landwirtschaft nicht vollständig dem EU-Recht unterstellen.
Wo liegt das Problem? Die Ausnahme gilt nur für den klassischen Agrarteil. Der neue Bereich Lebensmittelsicherheit untersteht dagegen der dynamischen Rechtsübernahme. Welche Folgen das hat, zeigt der folgende Abschnitt.
Lebensmittelsicherheit: EU-Recht vom Acker bis zum Teller
Das neue Protokoll schafft einen gemeinsamen Lebensmittelsicherheitsraum. Er umfasst das Pflanzen-, Tier- und Lebensmittelrecht. Die Schweiz erhält Zugang zur Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit. Sie wird auch in das EU-Zulassungssystem für Pflanzenschutzmittel eingebunden.
Was erhält die Schweiz? Gemeinsame Regeln erleichtern den Handel. Kontrollen können besser koordiniert werden. Auch der Austausch über Risiken und gefährliche Produkte wird verbessert. Ausnahmen sollen Schweizer Standards beim Tierschutz und bei gentechnisch veränderten Organismen schützen.
Wo liegt das Problem? Dieser Bereich reicht über die gesamte Lebensmittelkette. Trotzdem untersteht er der dynamischen Rechtsübernahme. Die Schweiz bindet damit Teile ihres Lebensmittel-, Veterinär- und Pflanzenrechts an künftige EU-Entwicklungen. Dieser Eingriff reicht deutlich weiter, als der technische Begriff «Lebensmittelsicherheit» vermuten lässt.
Strom: Versorgungssicherheit gegen Marktöffnung
Die Schweiz ist eng mit dem europäischen Stromnetz verbunden. Sie gehört rechtlich aber nicht zum EU-Strombinnenmarkt. Das neue Stromabkommen soll diesen Zugang schaffen. Swissgrid würde vollständig in die europäischen Abläufe für Netzbetrieb und Krisenvorsorge eingebunden.
Was erhält die Schweiz? Grenzüberschreitende Netzkapazitäten werden rechtlich abgesichert. Das stärkt die Importfähigkeit in Mangellagen. Schweizer Stromunternehmen erhalten Zugang zum EU-Strommarkt. Auch die Wasserkraft kann besser auf dem europäischen Markt eingesetzt werden.
Wo liegt das Problem? Die Schweiz muss ihren Strommarkt vollständig öffnen. Alle Endverbraucher sollen ihren Anbieter frei wählen können. Für Haushalte und kleinere Unternehmen bleibt eine regulierte Grundversorgung möglich. Dennoch verändert die Marktöffnung das heutige System grundlegend.
Auch das Stromabkommen untersteht der dynamischen Rechtsübernahme. Hinzu kommen Regeln für staatliche Beihilfen. Das Abkommen sichert bestehende Förderungen teilweise ab. Neue Förderungen müssten jedoch mit seinen Vorgaben vereinbar sein. Damit verspricht sich der Bundesrat mehr Versorgungssicherheit. Gleichzeitig verliert die Schweiz einen Teil ihrer energiepolitischen Freiheit.
Gesundheit: Engere Zusammenarbeit in Krisen
Das Gesundheitsabkommen ist kein Binnenmarktabkommen. Es regelt die Zusammenarbeit bei grenzüberschreitenden Gesundheitsgefahren. Die Schweiz erhält Zugang zu europäischen Frühwarnsystemen. Sie arbeitet zudem enger mit dem Europäischen Zentrum für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten zusammen.
Was erhält die Schweiz? Bei Pandemien und anderen Gesundheitskrisen erhält sie schneller Informationen. Sie kann sich an gemeinsamen Netzwerken und Studien beteiligen. Der Wissensaustausch wird verbessert.
Wo liegt das Problem? Die Schweiz wird stärker in europäische Gesundheitsstrukturen eingebunden. Das schafft neue organisatorische und finanzielle Verpflichtungen. Über konkrete Massnahmen zur Bekämpfung von Krankheiten entscheidet die Schweiz jedoch weiterhin selbst. Die Einschränkung des Handlungsspielraums ist hier kleiner als bei den Binnenmarktabkommen.
EU-Programme: Zugang hat seinen Preis
Ein Programmabkommen regelt die Teilnahme an Horizon Europe, Euratom, Digital Europe, ITER, Erasmus+ und EU4Health. Auch eine spätere Teilnahme an weiteren EU-Programmen ist möglich. Die Schweiz kann darüber bei jeder neuen Programmgeneration entscheiden.
Was erhält die Schweiz? Hochschulen, Forschende, Unternehmen und Studierende erhalten verlässlicheren Zugang zu wichtigen europäischen Netzwerken. Das erleichtert gemeinsame Projekte und den Austausch.
Wo liegt das Problem? Die Schweiz finanziert ihre Teilnahme mit eigenen Beiträgen. Dennoch kann die EU den Zugang zu Forschungs- und Bildungsprogrammen mit anderen politischen Forderungen verknüpfen. Seit 2021 setzt sie diese Möglichkeit als Druckmittel gegenüber der Schweiz ein. Das neue Programmabkommen beendet diese politische Abhängigkeit nicht.
Kohäsionsbeitrag: Aus Einzelbeiträgen wird eine Dauerverpflichtung
Seit 2007 hat die Schweiz zwei Kohäsionsbeiträge von je 1,3 Milliarden Franken beschlossen. Damit finanziert sie Wirtschafts-, Sozial- und Migrationsprojekte in wirtschaftlich schwächeren EU-Mitgliedstaaten. Über beide Beiträge entschieden Bundesrat und Parlament jeweils einzeln.
Mit den Bilateralen III soll ein rechtsverbindlicher Mechanismus für wiederkehrende Zahlungen geschaffen werden. Die Beitragsperioden dauern jeweils sieben Jahre. Für die erste Periode von 2030 bis 2036 sind jährlich 350 Millionen Franken vorgesehen. Das ergibt insgesamt 2,45 Milliarden Franken.
Hinzu kommt eine finanzielle Verpflichtung für die Übergangszeit. Für den Zeitraum ab Ende 2024 bis zum Inkrafttreten werden jährlich 130 Millionen Franken angerechnet. Nach dem Inkrafttreten steigt der Betrag auf jährlich 350 Millionen Franken. Die Zahlungen werden jedoch erst fällig, wenn das Paket in Kraft tritt.
Was erhält die Schweiz? Eine unmittelbare Gegenleistung ist nicht vorgesehen. Die Schweiz kann jedoch bei der Auswahl und Ausgestaltung der geförderten Projekte mitwirken. Die Mittel fliessen nicht in den allgemeinen EU-Haushalt. Auch Schweizer Organisationen und Unternehmen können sich an einzelnen Projekten beteiligen. Ein entsprechender Rückfluss ist aber nicht garantiert.
Wo liegt das Problem? Aus einzeln beschlossenen Beiträgen wird eine wiederkehrende vertragliche Verpflichtung. Künftige Zahlungen können an die Inflation angepasst werden. Zusätzlich ist eine Erhöhung oder Senkung um bis zu zehn Prozent möglich. Die Verpflichtung endet nicht mit der ersten Periode im Jahr 2036. Der Mechanismus ist auf weitere siebenjährige Beitragsperioden ausgelegt. Damit verpflichtet sich die Schweiz langfristig zu Zahlungen an wirtschaftlich schwächere EU-Mitgliedstaaten. Gleichzeitig finanziert sie Wirtschaftsstandorte, die mit dem Wirtschaftsstandort Schweiz konkurrieren.
Was bedeutet eine Ablehnung?
Bei einer Ablehnung bleiben die bestehenden bilateralen Abkommen in Kraft. Die Personenfreizügigkeit, das Luft- und Landverkehrsabkommen sowie das MRA fallen nicht automatisch weg. Die Schweiz müsste weder die neuen institutionellen Regeln noch die im Rahmen der Bilateralen III vorgesehenen EU-Rechtsakte übernehmen. Auch der neue Mechanismus für wiederkehrende Kohäsionszahlungen, das Stromabkommen und die weiteren Marktöffnungen kämen nicht zustande.
Ein Nein hätte jedoch ebenfalls Folgen. Die EU könnte die Aktualisierung bestehender Abkommen weiterhin verweigern. Dadurch könnten einzelne Erleichterungen beim Marktzugang schrittweise an Wirkung verlieren. Besonders betroffen wäre das MRA. Auch die Teilnahme an Horizon Europe, Erasmus+ und weiteren EU-Programmen ist mit dem Gesamtpaket verknüpft. Bei einer Ablehnung könnte sie wieder entfallen. Die neuen Abkommen zu Strom, Lebensmittelsicherheit und Gesundheit würden ebenfalls nicht in Kraft treten.
Der Status quo bliebe somit rechtlich zunächst bestehen. Politisch wäre jedoch mit neuem Druck der EU und weiteren Verhandlungen zu rechnen. Ob eine andere Lösung möglich wäre, ist offen. Die Schweiz hätte darauf keinen Anspruch. Sie müsste dafür aber auch keine dauerhafte dynamische Rechtsübernahme und keinen wiederkehrenden Kohäsionsbeitrag akzeptieren.
Fazit: Neue Verpflichtungen für bereits bestehenden Marktzugang
Die Personenfreizügigkeit und der Zugang zu wichtigen Teilen des EU-Binnenmarktes bestehen bereits. Die Bilateralen III schaffen diese Vorteile nicht neu. Neu sind vor allem die institutionelle Anbindung, die dynamische Rechtsübernahme und die geregelte Streitbeilegung.
Zusätzliche Möglichkeiten entstehen beim Strom, bei der Lebensmittelsicherheit und im Gesundheitsbereich. Das Programmabkommen ermöglicht zudem die Teilnahme an Forschung, Bildung und weiteren EU-Programmen. Diese Zusammenarbeit kostet die Schweiz jedoch Geld. Sie bleibt ausserdem von politischen Entscheidungen der EU abhängig.
Der Preis des Gesamtpakets ist erheblich. Sechs Binnenmarktbereiche werden dynamisch an die Entwicklung des EU-Rechts gebunden. Auch im Gesundheitsabkommen gelten institutionelle Regeln. Die Schweiz öffnet weitere Märkte und begrenzt ihren Spielraum bei staatlichen Beihilfen. Hinzu kommt ein rechtsverbindlicher Mechanismus für wiederkehrende Kohäsionszahlungen.
Die Schweiz muss nicht das gesamte EU-Recht übernehmen. Die Bindung bleibt auf die erfassten Abkommen beschränkt. Diese reichen jedoch tief in den Arbeitsmarkt, den Verkehr, die Energieversorgung und das Lebensmittelrecht hinein. Welche EU-Rechtsakte künftig hinzukommen, lässt sich heute nicht absehen.
Die zentrale Frage lautet deshalb: Wiegen die Nachteile einer Ablehnung schwerer als die dauerhafte rechtliche, politische und finanzielle Bindung, welche die Bilateralen III mit sich bringen?
Quellen
- EDA: Inhalt des Pakets Schweiz–EU (Bilaterale III)
- EDA: Botschaft zum Paket Schweiz–EU
- Bundesrat: Faktenblatt Personenfreizügigkeit – Lohnschutz
- Bundesrat: Faktenblatt Stromabkommen
- Bundesrat: Faktenblatt Schweizer Beitrag
- SRF: Kohäsionsbeitrag und Börsenäquivalenz, 18. März 2019
- SRF: Parlament gibt Kohäsionsmilliarde frei, 30. September 2021
- Unser Recht: Bilaterale III – um was geht es?
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