Die Beziehungen zwischen der Schweiz und der Europäischen Union sollen auf eine neue Grundlage gestellt werden. Mit den sogenannten Bilateralen III will der Bundesrat den bisherigen bilateralen Weg stabilisieren und weiterentwickeln. Das Paket umfasst bestehende und neue Abkommen in zahlreichen Bereichen – vom Personenverkehr über den Strommarkt bis zur Lebensmittelsicherheit.
Doch hinter den einzelnen Sachgebieten steckt eine viel grundlegendere Veränderung. Die Schweiz und die EU haben sich auf neue institutionelle Regeln geeinigt. Dazu gehören die dynamische Übernahme von EU-Recht, eine einheitliche Auslegung der Abkommen, neue Überwachungsmechanismen und ein Streitbeilegungsverfahren mit einem Schiedsgericht.
Damit stellt sich eine zentrale politische Frage: Wie viel eigenständigen Handlungsspielraum behält die Schweiz, wenn sie weiterhin am EU-Binnenmarkt teilnehmen will?
Bilaterale III: Mehr als neue Verträge
Die Bezeichnung «Bilaterale III» klingt zunächst nach einer Fortsetzung der bisherigen bilateralen Abkommen. Tatsächlich handelt es sich aber um ein sehr umfangreiches Vertragspaket.
Bestehende Binnenmarktabkommen in den Bereichen Personenfreizügigkeit, Landverkehr, Luftverkehr und technische Handelshemmnisse werden weiterentwickelt. Hinzu kommen unter anderem ein neues Stromabkommen sowie Regelungen zur Lebensmittelsicherheit. Auch im Gesundheitsbereich wird die Zusammenarbeit mit der EU ausgebaut.
Der entscheidende Punkt liegt jedoch nicht nur im Inhalt dieser Abkommen. Neu werden institutionelle Regeln direkt in die betroffenen Verträge eingebaut.
Damit unterscheidet sich die neue Lösung formal vom institutionellen Rahmenabkommen, dessen Verhandlungen der Bundesrat 2021 abgebrochen hatte. Damals sollten gemeinsame institutionelle Regeln horizontal für mehrere Abkommen festgelegt werden. Bei den Bilateralen III werden diese Regeln nun sektoriell in die einzelnen Binnenmarktabkommen integriert.
Politisch bleibt die Grundfrage jedoch ähnlich: Wie werden die Verträge künftig an neues EU-Recht angepasst, wer legt dieses Recht aus und was geschieht, wenn sich die Schweiz und die EU nicht einigen?
Dynamische Rechtsübernahme: Die Schweiz übernimmt künftig neues EU-Recht
Eines der wichtigsten Elemente der Bilateralen III ist die sogenannte dynamische Rechtsübernahme. Was ist damit gemeint? Entwickelt die EU ihr Recht in einem Bereich weiter, der von einem der betroffenen Binnenmarktabkommen erfasst wird, soll diese Rechtsentwicklung grundsätzlich auch in das entsprechende Abkommen zwischen der Schweiz und der EU übernommen werden.
Wichtig ist allerdings eine Unterscheidung: Dynamisch bedeutet nicht automatisch. Die Schweiz kann also weiterhin Nein sagen. Doch dieses Nein kann einen erheblichen Preis haben. Stellt das Schiedsgericht fest, dass die Schweiz zur Übernahme eines EU-Rechtsakts verpflichtet wäre, und hält die Schweiz dennoch an ihrer Ablehnung fest, kann die EU verhältnismässige Ausgleichsmassnahmen ergreifen.
Doch was bedeutet «verhältnismässig»? Verhältnismässig bedeutet nicht zwangsläufig harmlos. Die Ausgleichsmassnahmen sollen zwar keinen Strafcharakter haben, sondern ein durch die Vertragsverletzung entstandenes Ungleichgewicht zwischen den Vertragsparteien ausgleichen. Je grösser dieses Ungleichgewicht beurteilt wird, desto einschneidender können die Gegenmassnahmen ausfallen.
Hinzu kommt ein weiterer wichtiger Punkt: Die Ausgleichsmassnahmen müssen nicht zwingend auf das Abkommen beschränkt bleiben, in dem der Streit entstanden ist. Unter bestimmten Voraussetzungen können auch Massnahmen innerhalb eines anderen Binnenmarktabkommens ergriffen werden. Dieses sogenannte «Cross-Retaliation» erweitert den möglichen wirtschaftlichen Druck auf die Schweiz erheblich.
Zwar kann die Schweiz die Verhältnismässigkeit solcher Massnahmen wiederum vom Schiedsgericht überprüfen lassen. Die vorgesehene Regelung enthält zudem eine aufschiebende Wirkung, damit unverhältnismässige Massnahmen nicht bereits während der Überprüfung Schäden verursachen. Das Grundproblem bleibt jedoch bestehen: Niemand kann heute garantieren, welche konkreten Ausgleichsmassnahmen in einem zukünftigen Streitfall noch als verhältnismässig gelten würden.
Damit bleibt das Referendumsrecht zwar formal bestehen, doch die politischen Rahmenbedingungen verändern sich erheblich. Die Schweizer Stimmberechtigten können einen EU-Rechtsakt ablehnen – müssen dabei aber damit rechnen, dass die EU als Reaktion wirtschaftlich schmerzhafte Ausgleichsmassnahmen ergreift.
Genau darin liegt einer der umstrittensten Punkte der dynamischen Rechtsübernahme: Die Schweiz behält formal das Recht, Nein zu sagen. Doch ein Nein ist künftig möglicherweise mit einem schmerzhaften Preis verbunden.
Das wirft eine grundsätzliche demokratiepolitische Frage auf: Wie frei ist ein Volksentscheid noch, wenn die Stimmberechtigten wissen, dass die Ablehnung eines Rechtsakts wirtschaftlich schmerzhafte Ausgleichsmassnahmen der wichtigsten Handelspartnerin der Schweiz auslösen kann?
Die direkte Demokratie bleibt – aber unter anderen Rahmenbedingungen
Der Bundesrat betont, dass die schweizerischen Volksrechte durch die Bilateralen III nicht eingeschränkt werden. Das ist formal richtig. Referenden bleiben möglich, und auch das Parlament behält seine verfassungsmässigen Kompetenzen. Doch die politische Bedeutung eines Entscheids kann sich verändern.
Bislang kann die Schweiz in vielen Bereichen relativ autonom entscheiden, ob sie eine bestimmte EU-Regelung übernehmen will. Auch heute übernimmt sie zahlreiche EU-Vorschriften, weil dies wirtschaftlich sinnvoll ist oder Handelshemmnisse verhindert.
Mit der dynamischen Rechtsübernahme entsteht in den betroffenen Abkommensbereichen jedoch eine vertragliche Verpflichtung zur fortlaufenden Anpassung an relevante Entwicklungen des EU-Rechts. Die Schweiz entscheidet also weiterhin über die konkrete Übernahme – aber ein Nein kann innerhalb des neuen Vertragssystems wirtschaftliche Konsequenzen haben. Das ist ein wesentlicher Unterschied.
Mitspracherecht ja – Stimmrecht nein
Als Gegenleistung erhält die Schweiz bei der Entwicklung von EU-Recht in den für sie relevanten Bereichen ein sogenanntes «Decision Shaping». Schweizer Experten können sich bei der Erarbeitung neuer Vorschriften einbringen und die Interessen der Schweiz frühzeitig vertreten. Das ist zweifellos besser, als neue Regeln erst zu sehen, wenn sie bereits beschlossen sind.
Doch mitwirken bedeutet nicht mitentscheiden. Die Schweiz erhält kein Stimmrecht in den EU-Institutionen. Am Ende entscheidet die Europäische Union über ihr eigenes Recht. Für einen EU-Mitgliedstaat ist das selbstverständlich. Er wirkt über seine Vertreter im Rat und seine Abgeordneten im Europäischen Parlament an der Gesetzgebung mit. Für die Schweiz ist das problematisch. Sie verpflichtet sich in den betroffenen Bereichen zur dynamischen Übernahme relevanter Entwicklungen des EU-Rechts, kann bei der Entstehung dieser Regeln zwar mitreden, hat aber kein Stimmrecht. Das liefert jenen Kräften in der Schweiz eine Steilvorlage, die einen EU-Beitritt anstreben: Wer EU-Recht übernehmen muss, sollte darüber auch mitentscheiden können.
Kritiker sehen in dieser zunehmenden institutionellen Anbindung an die EU eine Vorstufe zu einem EU-Beitritt. Die Bilateralen III sind zwar kein EU-Beitritt, sie ebnen aber den Weg dorthin.
Schiedsgericht: Bei EU-Recht kommt der EuGH ins Spiel
Ein weiterer besonders umstrittener Punkt ist das neue Streitbeilegungsverfahren.
Wenn es zwischen der Schweiz und der EU zu Meinungsverschiedenheiten über ein Abkommen kommt, wird zunächst wie bisher im zuständigen Gemischten Ausschuss nach einer politischen Lösung gesucht. Kann dort keine Einigung erzielt werden, hat jede Vertragspartei das Recht, ein Schiedsgericht anzurufen. Dieses Schiedsgericht ist paritätisch zusammengesetzt. Die Schweiz und die EU sind darin gleichberechtigt vertreten, und der Vorsitz wird gemeinsam bestimmt.
Das klingt zunächst nach einer klassischen unabhängigen Schiedsgerichtslösung. Doch es gibt eine Besonderheit: Muss das Schiedsgericht für die Beurteilung eines Streitfalls EU-Recht auslegen und ist diese Auslegung notwendig und relevant, dann muss es den Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) beiziehen. Der Streit selbst wird am Ende vom Schiedsgericht entschieden. Geht es dabei aber um die Auslegung von EU-Recht, bestimmt der EuGH verbindlich, wie dieses EU-Recht zu verstehen ist. Das Schiedsgericht muss sich an diese Auslegung halten.
Genau das ist problematisch! Denn der EuGH ist kein unabhängiges Gericht zwischen der Schweiz und der EU, sondern das Gericht eines der beiden Vertragspartner: der Europäischen Union.
Weniger Freiheit bei staatlichen Beihilfen
Eine weitere Einschränkung der Schweizer Souveränität betrifft sogenannte staatliche Beihilfen, also staatliche Unterstützungen und wirtschaftliche Vorteile für bestimmte Unternehmen. Die neuen Regeln gelten allerdings nur in den Bereichen Strom, Luftverkehr und Landverkehr. Die Landwirtschaft ist davon ausdrücklich ausgenommen.
In den betroffenen Bereichen wird damit auch der Spielraum von Bund und Kantonen eingeschränkt, Unternehmen finanziell zu unterstützen.
Fazit: Die Schweiz verliert erheblich an Souveränität
Die Bilateralen III sind weit mehr als eine Weiterentwicklung der wirtschaftlichen Beziehungen zur EU. In den von den Abkommen erfassten Bereichen verliert die Schweiz auf mehreren Ebenen erheblich an Souveränität.
Sie verpflichtet sich zur dynamischen Übernahme relevanter Entwicklungen des EU-Rechts, ohne bei deren Beschluss mitentscheiden zu können. Sie kann die Übernahme zwar ablehnen, muss dann aber mit wirtschaftlich schmerzhaften Ausgleichsmassnahmen rechnen. Bei Streitigkeiten ist die Auslegung des EU-Rechts durch den EuGH für das Schiedsgericht verbindlich. Auch der Handlungsspielraum von Bund und Kantonen bei staatlichen Beihilfen wird in bestimmten Bereichen eingeschränkt.
Die Schweiz verliert damit zwar nicht ihr Recht, selbst zu entscheiden. Aber sie gibt einen Teil der Freiheit auf, ihre eigenen Regeln unabhängig von der EU festzulegen und durchzusetzen.
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