Die Neutralität gehört zu den bekanntesten politischen Traditionen der Schweiz. Sie gilt vielen als Garant für Sicherheit, Unabhängigkeit und Frieden. Doch gerade vor der Abstimmung über die Neutralitätsinitiative lohnt sich eine grundsätzliche Frage: Was nützt die Neutralität der Schweiz tatsächlich?
Die Antwort ist weniger selbstverständlich, als es die politische Debatte vermuten lässt. Als Vorteile der Neutralität werden häufig diplomatischer Handlungsspielraum und die traditionelle Rolle der Schweiz als Vermittlerin genannt. Doch auch hier lohnt sich eine kritische Betrachtung: In welchem Umfang setzt erfolgreiche Vermittlung überhaupt Neutralität voraus – und welchen konkreten politischen oder sicherheitspolitischen Nutzen zieht die Schweiz daraus? Neutralität ist jedenfalls kein Schutzschild gegen militärische Aggression. Und wenn sie so weit ausgelegt wird, dass die Schweiz nicht mehr gemeinsam mit anderen Staaten auf schwere Verletzungen des Völkerrechts reagieren kann, könnte sie für einen Kleinstaat sogar sicherheitspolitisch kontraproduktiv werden.
Neutralität ist ein Mittel – kein Selbstzweck
Die schweizerische Neutralität entstand nicht als abstraktes politisches Ideal und auch nicht primär aus den Sicherheitsinteressen der damaligen Eidgenossenschaft. Zwar setzte sich die Schweizer Gesandtschaft am Wiener Kongress selbst für die Anerkennung der Neutralität ein. Ihre internationale Anerkennung und Garantie durch die europäischen Grossmächte erfolgte jedoch vor allem im Rahmen der Neuordnung Europas nach den Napoleonischen Kriegen. Der heutige schweizerische Bundesstaat existierte zu diesem Zeitpunkt noch nicht; er entstand erst 1848.
Die Neutralisierung der Schweizerischen Eidgenossenschaft entsprach den strategischen Interessen der europäischen Grossmächte. Das Gebiet der Eidgenossenschaft sollte eine Pufferfunktion im europäischen Mächtegleichgewicht erfüllen und verhindern, dass eine Grossmacht diesen strategisch wichtigen Raum und die Alpenübergänge gegen eine andere nutzen konnte.
Die geopolitischen Voraussetzungen haben sich seither grundlegend verändert. Heute bezeichnet das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten die Neutralität als ein Instrument der schweizerischen Aussen- und Sicherheitspolitik. Sie ist damit kein Selbstzweck, sondern muss danach beurteilt werden, welchen Nutzen sie der heutigen Schweiz tatsächlich bringt.
Entscheidend ist deshalb nicht allein, dass die Neutralität seit mehr als zwei Jahrhunderten zur schweizerischen Geschichte gehört. Entscheidend ist, ob ein Instrument, das seinen Ursprung in der europäischen Mächteordnung des frühen 19. Jahrhunderts hat, unter den heutigen geopolitischen Bedingungen noch im Interesse der Schweiz und ihrer Bevölkerung liegt – und ob seine Vorteile seine Nachteile überwiegen.
Was verlangt das Neutralitätsrecht überhaupt?
In politischen Diskussionen werden Neutralitätsrecht und Neutralitätspolitik häufig miteinander vermischt.
Das völkerrechtliche Neutralitätsrecht wurde insbesondere in den Haager Abkommen von 1907 kodifiziert. Es regelt das Verhalten eines neutralen Staates in einem Krieg zwischen anderen Staaten. Die Schweiz darf sich nicht an solchen militärischen Auseinandersetzungen beteiligen, keine Kriegspartei militärisch unterstützen und ihr Staatsgebiet nicht für militärische Operationen zur Verfügung stellen.
Innerhalb dieses rechtlichen Rahmens besitzt die Schweiz jedoch politischen Handlungsspielraum. Genau hier beginnt die Neutralitätspolitik. Sie umfasst jene Massnahmen, mit denen die Schweiz ihre Neutralität glaubwürdig gestalten und ihre aussenpolitischen Interessen verfolgen will.
Das bedeutet insbesondere: Wirtschaftliche Sanktionen gegen einen Staat sind nicht automatisch eine Verletzung des Neutralitätsrechts. Das Neutralitätsrecht verpflichtet die Schweiz nicht zu einer allgemeinen politischen oder wirtschaftlichen Gleichbehandlung der Kriegsparteien. Der Bundesrat hat deshalb auch die weitgehende Übernahme der EU-Sanktionen gegen Russland nach dessen Angriff auf die Ukraine als mit der schweizerischen Neutralität vereinbar beurteilt.
Befürworter einer strengeren Neutralität wenden dagegen ein, dass Sanktionen dennoch dem Grundgedanken der Neutralität widersprächen: Wer Sanktionen gegen eine Kriegspartei verhängt, behandelt die Konfliktparteien nicht gleich und benachteiligt eine Seite wirtschaftlich. Das ist jedoch ein weitergehendes politisches Verständnis von Neutralität und nicht dasselbe wie die Frage, was das geltende Neutralitätsrecht vorschreibt.
Genau an diesem Punkt setzt die Neutralitätsinitiative an. Sie will die Neutralität in der Bundesverfassung enger definieren und der Schweiz grundsätzlich verbieten, Zwangsmassnahmen gegen kriegführende Staaten zu ergreifen, sofern diese nicht vom UNO-Sicherheitsrat beschlossen wurden.
Die eigentliche politische Streitfrage lautet deshalb nicht, ob Sanktionen einen Staat benachteiligen – das sollen sie ihrem Wesen nach gerade tun. Die Frage lautet vielmehr, ob die Schweiz ihre Neutralität über die bestehenden völkerrechtlichen Verpflichtungen hinaus so weit ausdehnen soll, dass sie sich selbst bei schweren Völkerrechtsverletzungen weitgehend die Möglichkeit nimmt, gemeinsam mit anderen Staaten wirtschaftlichen Druck auf einen Aggressor auszuüben.
Neutralität garantiert keine Sicherheit
Das stärkste Argument für die Neutralität lautet gewöhnlich, sie erhöhe die Sicherheit der Schweiz. Historisch lässt sich daraus jedoch kein verlässlicher Schutzmechanismus ableiten.
Im 20. Jahrhundert wurden zahlreiche neutrale Staaten angegriffen. Deutschland verletzte die Neutralität Belgiens sowohl 1914 als auch 1940. Im Zweiten Weltkrieg griff die Wehrmacht zudem die neutralen Niederlande, Dänemark und Norwegen an. Die Sowjetunion überfiel 1939 das neutrale Finnland. Grossbritannien und die Sowjetunion besetzten 1941 gemeinsam den neutralen Iran. Japan griff im selben Jahr die bis dahin nicht am Krieg beteiligten und neutralen Vereinigten Staaten an.
Diese Beispiele zeigen etwas Entscheidendes: Wenn eine Grossmacht ein strategisches oder militärisches Interesse für wichtig genug hält, verhindert der neutrale Status eines Staates einen Angriff nicht.
Das gilt auch für die Schweiz im Zweiten Weltkrieg. Die Wehrmacht beschäftigte sich konkret mit Operationsplanungen für eine Besetzung der Schweiz. Dass Hitler den entsprechenden Angriff letztlich nicht befahl, beweist deshalb weder die Schutzwirkung der Neutralität noch jene des Réduits.
Ausführlicher habe ich diese Fragen bereits in den Artikeln «Neutralität garantiert keine Sicherheit» und «Der Réduit-Mythos: Die Legende von der abschreckenden Alpenfestung» behandelt.
Erhöht Neutralität die politischen Kosten eines Angriffs?
Einige Befürworter der Neutralität argumentieren: Neutralität verhindere zwar einen Angriff nicht zwingend, erhöhe aber dessen politische, diplomatische und wirtschaftliche Kosten und senke deshalb das Risiko.
Das ist theoretisch denkbar. Ein Angriff auf einen anerkannt neutralen Staat kann zusätzliche diplomatische Reaktionen oder politischen Schaden verursachen. Entscheidend ist jedoch nicht, ob solche Kosten abstrakt existieren, sondern ob sie einen potentiellen Aggressor tatsächlich von einem Angriff abhalten.
Gerade die Geschichte der Weltkriege macht Zweifel angebracht. Deutschland verletzte wiederholt die Neutralität anderer Staaten, wenn militärische und strategische Ziele höher gewichtet wurden. Selbst die international garantierte Neutralität Belgiens hielt das Deutsche Reich 1914 nicht vom Einmarsch ab. Auch die Alliierten betrachteten die Neutralität anderer Staaten nicht als unüberwindbares Tabu, wie die britisch-sowjetische Besetzung des Iran 1941 zeigt.
Wer behauptet, ausgerechnet die schweizerische Neutralität habe für potentielle Angreifer derart hohe politische Kosten erzeugt, dass sie entscheidend zur Nichtangriffspolitik beigetragen habe, müsste diesen Zusammenhang historisch konkret nachweisen. Die Tatsache, dass die Schweiz neutral war und nicht angegriffen wurde, beweist noch nicht, dass sie wegen ihrer Neutralität nicht angegriffen wurde.
Welche konkreten Vorteile hat die Neutralität?
Befürworter der Neutralität verweisen häufig auf die Guten Dienste, die Rolle der Schweiz als Vermittlerin und ihre besondere Stellung als Gesprächsort internationaler Konfliktparteien. Doch daraus ergibt sich noch nicht automatisch ein konkreter Nutzen für die Schweiz und ihre Bevölkerung.
Neutralität ist zudem offensichtlich keine Voraussetzung für erfolgreiche Vermittlung. Die Türkei ist Mitglied der NATO und hat dennoch zwischen Russland und der Ukraine vermittelt. Auch Katar und Ägypten sind keine neutralen Staaten und treten regelmässig als Vermittler in internationalen Konflikten auf. Im Gaza-Konflikt übernehmen Katar und Ägypten gemeinsam mit den ebenfalls nicht neutralen USA eine zentrale Vermittlerrolle. Entscheidend für eine Vermittlung sind vielmehr der Zugang zu den Konfliktparteien, deren Vertrauen und die Bereitschaft beider Seiten, einen bestimmten Staat überhaupt als Vermittler zu akzeptieren.
Selbst wenn die schweizerische Neutralität in einzelnen Fällen den Zugang zu Konfliktparteien erleichtert, bleibt deshalb die entscheidende Frage: Welchen konkreten Vorteil haben die Schweiz und ihre Bevölkerung davon? Gute Dienste können das diplomatische Ansehen und den internationalen Einfluss der Schweiz fördern. Sie verschaffen ihr jedoch keinen Anspruch auf besondere Rücksichtnahme durch andere Staaten. Auch die neutrale Schweiz geriet in der Vergangenheit unter erheblichen internationalen Druck und wurde beispielsweise in Steuer- und Finanzfragen auf schwarze oder graue Listen gesetzt oder mit entsprechenden Massnahmen konfrontiert. Die Vorstellung, andere Staaten würden der Schweiz aufgrund ihrer Neutralität oder ihrer Guten Dienste im Gegenzug besondere politische Rücksicht gewähren, lässt sich daraus jedenfalls nicht ableiten.
Ähnliches gilt für das Argument, die Neutralität halte die Schweiz aus militärischen Bündnissen heraus. Das ist zunächst eine Folge der Neutralität und nicht automatisch ein Vorteil. Denn dem Verzicht auf Bündnisverpflichtungen steht der Verzicht auf die Sicherheits- und Beistandsgarantien eines Bündnisses gegenüber. Ob die Schweiz dadurch sicherheitspolitisch gewinnt oder verliert, muss deshalb als Abwägung betrachtet werden.
Die Neutralität mag der Schweiz somit in einzelnen Situationen diplomatische Möglichkeiten eröffnen. Doch daraus folgt weder automatisch ein Sicherheitsgewinn noch ein konkreter Vorteil für die Bevölkerung. Wer den Nutzen der Neutralität beurteilen will, muss deshalb nicht nur fragen, welche diplomatischen Möglichkeiten sie eröffnet, sondern welchen konkreten Nutzen diese der Schweiz bringen und welche politischen und sicherheitspolitischen Nachteile der Neutralität gegenüberstehen.
Für einen Kleinstaat ist das Völkerrecht besonders wichtig
Hier liegt ein grundlegendes Problem einer übermässig restriktiven Neutralitätspolitik.
Die Schweiz ist ein Kleinstaat. Sie besitzt weder eine Grossmachtarmee noch Atomwaffen und kann ihre Sicherheit nicht durch militärische Überlegenheit garantieren. Gerade deshalb hat sie ein besonderes Interesse an einer internationalen Ordnung, in der Grenzen respektiert, Angriffskriege geächtet und Verletzungen des Völkerrechts mit politischen und wirtschaftlichen Kosten verbunden werden.
Das Gewaltverbot schützt kleine Staaten stärker als Grossmächte. Eine Grossmacht kann im Extremfall versuchen, ihre Interessen mit militärischer Gewalt durchzusetzen. Ein Kleinstaat ist wesentlich stärker darauf angewiesen, dass solche Regeln international respektiert werden.
Für die Schweiz ist die Verteidigung einer regelbasierten internationalen Ordnung deshalb keine moralische Nebensache, sondern ein eigenes sicherheitspolitisches Interesse. Sie kann hier nicht neutral sein, sondern muss auf der Seite des Völkerrechts stehen.
Wenn Neutralität zur Selbstfesselung wird
Genau hier wird eine besonders weit ausgelegte Neutralität problematisch.
Wenn ein Staat einen anderen völkerrechtswidrig angreift, können Wirtschaftssanktionen ein Mittel sein, um die Kosten dieser Aggression zu erhöhen. Sie ersetzen keine militärische Verteidigung und garantieren keinen Erfolg. Aber sie ermöglichen es anderen Staaten, gemeinsam auf einen Angriff zu reagieren, ohne selbst Kriegspartei zu werden.
Eine Neutralitätspolitik, die der Schweiz solche Reaktionen grundsätzlich verbieten würde, könnte daher das Gegenteil dessen bewirken, was ihre Befürworter beabsichtigen: Sie würde ausgerechnet jene internationale Ordnung schwächen, von deren Stabilität die Schweiz als Kleinstaat besonders profitiert.
Neutralität wäre dann nicht mehr nur ein Mittel, um die Schweiz aus fremden Kriegen herauszuhalten. Sie würde zu einer politischen Selbstbeschränkung, die selbst dann gilt, wenn fundamentale Regeln des Völkerrechts verletzt werden.
Die Neutralitätsinitiative geht über das geltende Neutralitätsrecht hinaus
Diese Frage ist bei der Neutralitätsinitiative besonders relevant.
Die Initiative will die Neutralität ausführlicher in der Bundesverfassung festschreiben. Unter anderem soll die Schweiz grundsätzlich keine Sanktionen gegen kriegführende Staaten ergreifen dürfen. Ausgenommen wären Sanktionen der UNO sowie Massnahmen gegen die Umgehung solcher Sanktionen.
Damit würde die Initiative über die heutigen völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz hinausgehen. Das geltende Neutralitätsrecht verbietet der Schweiz nicht generell, Wirtschaftssanktionen der EU oder anderer Staaten zu übernehmen. Der Bundesrat kann heute im Einzelfall entscheiden, ob die Übernahme solcher Sanktionen im Interesse der Schweiz liegt.
Der praktische Unterschied ist erheblich. Im UNO-Sicherheitsrat verfügen die fünf ständigen Mitglieder über ein Vetorecht. Ist eine dieser Grossmächte selbst an einem Konflikt beteiligt oder schützt sie einen Verbündeten, können verbindliche UNO-Sanktionen blockiert werden. Eine Schweiz, die nur noch UNO-Sanktionen übernehmen dürfte, könnte deshalb gerade bei Konflikten zwischen Grossmächten weitgehend handlungsunfähig werden.
Hinzu kommen mögliche wirtschaftliche Folgen für die Schweiz. Der Schweizer Finanzplatz ist eng mit den europäischen und internationalen Finanzmärkten verflochten. Schweizer Banken und andere international tätige Unternehmen müssen deshalb in ihrer Geschäftstätigkeit teilweise ausländische Sanktionen berücksichtigen, selbst wenn die Schweiz diese nicht übernimmt. Ein Auseinanderdriften der schweizerischen Sanktionspolitik von jener wichtiger Handelspartner könnte für Unternehmen zusätzliche rechtliche Risiken, Kosten und administrativen Aufwand verursachen.
Noch schwerer wiegt das Risiko, dass die Schweiz selbst unter politischen und wirtschaftlichen Druck gerät. Würde sie Sanktionen wichtiger Partner gegen einen Aggressor nicht mittragen, könnte der Eindruck entstehen, die Schweiz biete Möglichkeiten zur Umgehung internationaler Sanktionen. Bundesrat und EDA warnen ausdrücklich davor, dass die Initiative negative Auswirkungen auf die Interessen und den Ruf der Schweiz haben und negative Reaktionen anderer Staaten auslösen könnte.
Im Extremfall könnten solche Reaktionen auch wirtschaftliche Gegenmassnahmen oder Sanktionen gegen schweizerische Akteure umfassen. Eine Neutralitätspolitik, die angeblich die wirtschaftlichen Interessen der Schweiz schützen soll, könnte damit selbst wirtschaftliche Schäden verursachen.
Neutralität darf nicht mit Gleichgültigkeit verwechselt werden
Ein neutraler Staat muss militärisch unparteiisch bleiben, soweit es das Neutralitätsrecht verlangt. Daraus folgt aber nicht, dass er politisch oder moralisch so tun muss, als seien Angreifer und Angegriffener gleichermassen verantwortlich.
Das Völkerrecht unterscheidet sehr wohl zwischen einem Angriffskrieg und legitimer Selbstverteidigung. Ein neutraler Staat kann einen völkerrechtswidrigen Angriff verurteilen, diplomatische Konsequenzen ziehen und – soweit das Neutralitätsrecht dies zulässt – wirtschaftliche Sanktionen unterstützen.
Neutralität bedeutet daher nicht, keine Haltung zu haben. Sie bedeutet in erster Linie, sich militärisch nicht an einem Krieg zwischen anderen Staaten zu beteiligen.
Fazit: Was also nützt der Schweiz die Neutralität?
Die Neutralität wird in der Schweiz häufig als sicherheitspolitischer Vorteil betrachtet. Bei genauerer Betrachtung bietet sie jedoch keinen verlässlichen Schutz vor einem militärischen Angriff. Die Geschichte zeigt, dass Grossmächte die Neutralität anderer Staaten wiederholt missachtet haben, sobald sie ihre strategischen oder militärischen Interessen höher gewichteten.
Auch die häufig angeführte Vermittlerrolle ist kein überzeugender Beleg für einen besonderen Nutzen der Neutralität. Nicht neutrale Staaten vermitteln ebenfalls erfolgreich in internationalen Konflikten. Selbst wenn die schweizerische Neutralität in einzelnen Fällen den Zugang zu Konfliktparteien erleichtert, bleibt offen, welchen konkreten Nutzen die Schweiz und ihre Bevölkerung daraus ziehen.
Ebenso wenig ist der Verzicht auf militärische Bündnisse automatisch ein Vorteil. Der Freiheit von Bündnisverpflichtungen steht der Verzicht auf die Beistands- und Sicherheitsgarantien eines Bündnisses gegenüber.
Problematisch wird die Neutralität vor allem dann, wenn sie die Schweiz daran hindert, ihre eigenen sicherheitspolitischen Interessen wahrzunehmen. Gerade ein Kleinstaat wie die Schweiz hat ein elementares eigenes Interesse an einer internationalen Ordnung, in der die territoriale Integrität und die Souveränität von Staaten respektiert werden. Die Schweiz kann bei der Verletzung dieser Grundsätze nicht neutral sein, sondern muss auf der Seite des Völkerrechts stehen.
Eine Neutralitätspolitik, die die Schweiz daran hindert, gemeinsam mit anderen Staaten schwere Völkerrechtsverletzungen wirtschaftlich zu sanktionieren, kann deshalb den eigenen Interessen widersprechen. Sie kann darüber hinaus wirtschaftliche Nachteile verursachen, wenn wichtige Handelspartner Sanktionen verhängen, international tätige Schweizer Unternehmen diese faktisch dennoch berücksichtigen müssen oder die Schweiz selbst wegen ihrer abweichenden Haltung unter politischen und wirtschaftlichen Druck gerät.
Neutralität ist kein Selbstzweck. Entscheidend ist nicht, ob sie zur schweizerischen Tradition gehört, sondern welchen konkreten Nutzen sie der Schweiz heute bringt. Wo dieser Nutzen die politischen, wirtschaftlichen und sicherheitspolitischen Nachteile nicht aufwiegt, muss auch die Neutralität kritisch hinterfragt werden.
Quellen und weiterführende Informationen
- Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten: Neutralität
- EDA: Fragen und Antworten zur Neutralität der Schweiz
- Der Bundesrat: Neutralitätsinitiative
Kurzlink für diesen Artikel: https://wp.me/p1sPX5-dTc