Die Gründung des
Schweizer Bundesstaates 1848

Am 12. September 1848 erklärte die eidgenössische Tagsatzung die neue Bundesverfassung für angenommen. Aus dem lockeren Staatenbund der 22 Kantone entstand der moderne Schweizer Bundesstaat. Nationalrat, Ständerat, Bundesrat und Bundesgericht bildeten fortan die gemeinsamen Institutionen der Eidgenossenschaft. Die Kantone behielten ihre Eigenständigkeit, mussten jedoch wichtige Zuständigkeiten an den Bund abtreten.

Die Bundesstaatsgründung war das Ergebnis jahrzehntelanger politischer Auseinandersetzungen und des Sonderbundskrieges von 1847. Sie erfolgte nicht ohne Widerstand: Mehrere Kantone lehnten die neue Verfassung ab, und die Abstimmungsverfahren entsprachen nicht überall demokratischen Grundsätzen. Dennoch setzte sich die neue Ordnung durch. Sie schuf die politischen und wirtschaftlichen Grundlagen der heutigen Schweiz.

Vorgeschichte: Der lange Weg zum Bundesstaat

Die politische Ordnung der Schweiz hatte sich seit dem Ende des 18. Jahrhunderts mehrfach grundlegend verändert. Mit dem Untergang der Alten Eidgenossenschaft 1798 entstand unter französischem Einfluss die Helvetische Republik. Ihre zentralistische Verfassung beseitigte die bisherige kantonale Souveränität. Der Widerstand gegen den Einheitsstaat führte zu schweren inneren Konflikten, die 1802 im Stecklikrieg eskalierten.

1803 beendete Napoleon mit der Mediationsakte das helvetische Experiment und stellte die weitgehende Selbstständigkeit der Kantone wieder her. Nach dem Zusammenbruch seiner Herrschaft entstand mit dem Bundesvertrag von 1815 ein Staatenbund aus 22 Kantonen. Eine gemeinsame Regierung und ein gesamtschweizerisches Parlament bestanden weiterhin nicht. Die politische Entwicklung von der Mediation zum Bundesvertrag von 1815 war durch innere Machtkämpfe und den Einfluss europäischer Grossmächte geprägt.

Ab 1830 verlangten liberale und radikale Kräfte eine stärkere eidgenössische Ordnung. Während der Regeneration führten zahlreiche Kantone neue Verfassungen ein. Eine Reform des Bundesvertrags scheiterte jedoch an den gegensätzlichen Vorstellungen über die Stellung der Kantone, die politischen Rechte und das Verhältnis zwischen Staat und Kirche.

Die Konflikte eskalierten 1847 im Sonderbundskrieg. Die eidgenössischen Truppen unter General Guillaume Henri Dufour besiegten die sieben katholisch-konservativen Sonderbundskantone. Obwalden und Nidwalden sind in dieser Zählung als Unterwalden zusammengefasst. Damit war der politische Widerstand gegen eine grundlegende Reform des Staatenbundes entscheidend geschwächt.

Die Verfassungskommission von 1848

Nach dem Sonderbundskrieg nahm die Tagsatzung die Revision des Bundesvertrags von 1815 in Angriff. Am 17. Februar 1848 trat eine 23-köpfige Revisionskommission erstmals zusammen. Ihr Präsident war der Berner Ulrich Ochsenbein. Zu den einflussreichen Mitgliedern gehörten auch der Thurgauer Johann Konrad Kern und der Waadtländer Henri Druey.

Die Kommission arbeitete mit bemerkenswerter Geschwindigkeit. Nach 51 Tagen und 31 Sitzungen lag der Verfassungsentwurf vor. Am 26. April 1848 erstatteten Kern und Druey als Berichterstatter der Kommission Bericht über die vorgesehenen Reformen.

Die Kommissionsmitglieder standen vor einer grundlegenden Aufgabe: Sie mussten eine funktionsfähige Zentralgewalt schaffen, ohne die Selbstständigkeit der Kantone vollständig aufzuheben. Das Scheitern der Helvetischen Republik hatte gezeigt, dass ein zentralistischer Einheitsstaat in der Schweiz auf erheblichen Widerstand stiess.

Die neue Verfassung sollte deshalb das nationale und das föderalistische Prinzip miteinander verbinden. Der Bund erhielt eigene Institutionen und klar bestimmte Zuständigkeiten. Die Kantone sollten überall dort selbstständig bleiben, wo die Verfassung keine Bundeskompetenz vorsah.

Die europäischen Revolutionen begünstigten die Reform

Die schweizerische Verfassungsreform fiel in eine Zeit revolutionärer Umbrüche in Europa. Nur wenige Tage nach der ersten Sitzung der Revisionskommission brach im Februar 1848 in Paris eine Revolution aus. König Louis-Philippe musste abdanken, und Frankreich wurde erneut zur Republik.

Die revolutionäre Bewegung erfasste zahlreiche europäische Staaten. In den deutschen Ländern, im Kaisertum Österreich und in Italien gerieten die bisherigen Herrschaftsordnungen unter Druck.

Diese Ereignisse veränderten auch die aussenpolitische Lage der Schweiz. Noch Anfang 1848 hatten konservative Grossmächte einer grundlegenden Veränderung des Bundesvertrags ablehnend gegenübergestanden und mit einer Intervention gedroht. Nun waren sie mit revolutionären Bewegungen im eigenen Herrschaftsbereich beschäftigt.

Die Verfassungskommission nutzte dieses Zeitfenster. Während die Revolutionen in weiten Teilen Europas später scheiterten, gelang in der Schweiz die dauerhafte Errichtung eines föderalen republikanischen Bundesstaates.

Die Beratungen der Tagsatzung

Am 15. Mai 1848 begann die Tagsatzung mit den Beratungen über den Verfassungsentwurf. Die Gesandten der Kantone diskutierten die vorgeschlagene Verteilung der Zuständigkeiten zwischen Bund und Kantonen, die Organisation der Bundesbehörden und die politischen Rechte.

Die Tagsatzung war noch das gemeinsame Organ des alten Staatenbundes. Ihre Mitglieder vertraten die Kantone und waren nicht die frei gewählten Abgeordneten eines gesamtschweizerischen Parlaments.

Am 27. Juni 1848 schloss die Tagsatzung ihre Beratungen über den Verfassungstext ab. Anschliessend wurde der Entwurf den Kantonen zur Entscheidung vorgelegt.

Damit trat die Reform in ihre entscheidende Phase. Die Verfassung musste nicht nur politisch ausgearbeitet, sondern auch gegen den Widerstand derjenigen Kantone durchgesetzt werden, die eine stärkere Bundesgewalt ablehnten.

Die kantonalen Abstimmungen von 1848

Im Juli und August 1848 entschieden die Kantone über die neue Bundesverfassung. Eine einheitliche gesamtschweizerische Volksabstimmung, wie sie heute üblich ist, fand nicht statt. Die Abstimmungsverfahren waren kantonal unterschiedlich geregelt.

In den meisten Kantonen konnten die stimmberechtigten Männer über den Verfassungsentwurf abstimmen, entweder an der Urne oder an einer Landsgemeinde. In einzelnen Kantonen entschieden dagegen die politischen Behörden über die Annahme der Bundesverfassung.

Besonders bemerkenswert waren die Verfahren in Freiburg und Luzern. In Freiburg entschied allein der Grosse Rat über die Annahme der Bundesverfassung. In Luzern wurden die Nichtstimmenden den Ja-Stimmen zugerechnet. Ohne diese Zurechnung wäre das ausgewiesene Abstimmungsergebnis anders ausgefallen.

In Graubünden entschieden die Gerichtsgemeinden über die Bundesverfassung. Ihre Comitialstimmen waren unterschiedlich gewichtet. Das offizielle Ergebnis lautete 51 Stimmen dafür und 12 dagegen. Drei weitere zustimmende Stimmen trafen verspätet ein. Bei mehreren Landsgemeindekantonen beruhen die heute veröffentlichten Ja-Stimmenanteile auf historischen Schätzungen.

Insgesamt stimmten 15 ganze und ein halber Kanton der neuen Bundesverfassung zu. Sechseinhalb Kantonsstimmen standen dagegen. Abgelehnt wurde die Vorlage in Uri, Schwyz, Obwalden, Nidwalden, Zug, Wallis, Tessin und Appenzell Innerrhoden. Bei dieser Zählung verfügten die damals geteilten Kantone über je eine halbe Standesstimme.

Der Beschluss der Tagsatzung hielt fest, dass die zustimmenden Kantone eine Bevölkerung von 1’897’887 Personen repräsentierten. Diese Zahl bezeichnete die Bevölkerung der zustimmenden Kantone und nicht die Zahl der abgegebenen Ja-Stimmen.

Der staatsrechtliche Wandel und die demokratische Legitimation

Die Annahme der Bundesverfassung von 1848 markierte einen grundlegenden staatsrechtlichen Wandel: Der bisherige Staatenbund, der auf dem Bundesvertrag von 1815 und einer vertraglichen Verbindung souveräner Kantone beruhte, wurde durch einen Bundesstaat ersetzt.

Der Bundesvertrag erlaubte zwar Mehrheitsbeschlüsse der Tagsatzung, enthielt jedoch keine Bestimmungen über seine eigene Revision. Nach der vertragsrechtlichen Auffassung hätte eine grundlegende Änderung deshalb die Zustimmung aller Kantone erfordert. Ob eine solche Einstimmigkeit rechtlich zwingend war, ist in der historischen Rechtswissenschaft umstritten.

Die Verfassungsschöpfer beschritten einen anderen Weg. Die neue Bundesverfassung regelte in ihren Übergangsbestimmungen das Verfahren ihrer Annahme. Nach den kantonalen Abstimmungen erklärte die Tagsatzung die Verfassung am 12. September 1848 aufgrund der Zustimmung von 15½ Kantonen für angenommen, obwohl 6½ Kantone sie abgelehnt hatten.

Die Befürworter stützten sich auf die Mehrheit der Kantone, die Zustimmung eines grossen Teils der Bevölkerung und die Notwendigkeit einer handlungsfähigen Bundesgewalt. Die Gegner bestritten dagegen das Recht der Mehrheit, die bisherige Vertragsordnung gegen den Willen einzelner souveräner Kantone grundlegend zu verändern.

Hinzu kamen die unterschiedlichen kantonalen Abstimmungsverfahren. In Freiburg entschied der Grosse Rat, während in Luzern Nichtstimmende als Zustimmung gewertet wurden. Diese Besonderheiten verdeutlichen die Grenzen der damaligen demokratischen Legitimation.

Die Bundesstaatsgründung beruhte somit auf der Zustimmung einer Mehrheit der Kantone, der politischen Neuordnung nach dem Sonderbundskrieg und einem grundlegenden Wechsel der Verfassungsordnung. Sie war ein entscheidender Schritt zur modernen Demokratie, dessen staatsrechtliche Grundlage jedoch umstritten blieb.

Der 12. September 1848: Die Bundesverfassung wird angenommen

Am 12. September 1848 erklärte die Tagsatzung die neue Bundesverfassung feierlich für angenommen und zum Grundgesetz der Schweizerischen Eidgenossenschaft.

Damit war der entscheidende politische Schritt zur Gründung des Bundesstaates vollzogen. Der neue Verfassungstext regelte die Organisation der Bundesbehörden, die Zuständigkeiten von Bund und Kantonen sowie die Rechte der Schweizer Bürger.

Am 14. September erliess die Tagsatzung weitere Beschlüsse zur Einführung der Bundesverfassung und zur Bildung der neuen Institutionen. Am 22. September 1848 beendete die Tagsatzung ihre letzte Sitzungsperiode. Ihre bisherigen Kompetenzen bestanden während der Übergangsphase jedoch weiter.

Die Übergangsbestimmungen der Bundesverfassung regelten ausdrücklich die Ablösung der alten Staatsordnung. Gemäss Artikel 7 blieb der Bundesvertrag von 1815 zunächst in Kraft und trat erst mit der Konstituierung der neuen Bundesversammlung und des Bundesrates ausser Kraft.

Die Gründung des Bundesstaates war damit kein einzelner Beschluss, sondern ein mehrmonatiger Prozess von der Verfassungsausarbeitung über die kantonalen Abstimmungen bis zur Konstituierung der neuen Bundesorgane.

Der föderalistische Ausgleich zwischen Bund und Kantonen

Artikel 3 der Bundesverfassung von 1848 bestimmte, dass die Kantone souverän seien, soweit ihre Souveränität nicht durch die Bundesverfassung beschränkt werde. Sie übten weiterhin alle Rechte aus, die nicht dem Bund übertragen waren.

Dieser Grundsatz war das Fundament des neuen Föderalismus. Der Bund erhielt eigene Aufgaben und Institutionen, während die Kantone ihre staatliche Eigenständigkeit behielten.

Zu den wichtigsten Bundeskompetenzen gehörten die Aussenpolitik, die Entscheidung über Krieg und Frieden, die Regelung des Zollwesens sowie das Münz- und Postwesen. Auch das System der Masse und Gewichte wurde zu einer Angelegenheit des Bundes.

Die Kantone blieben dagegen unter anderem für das Schulwesen, die Polizei sowie weite Teile des Zivil-, Straf- und Prozessrechts zuständig. Auch die militärische Organisation blieb zunächst stark kantonal geprägt.

Der neue Bundesstaat war deshalb weder ein zentralistischer Einheitsstaat noch eine blosse Fortsetzung des alten Staatenbundes. Er verband eine handlungsfähige Bundesregierung mit einer weitreichenden kantonalen Selbstverwaltung.

Nationalrat und Ständerat: Das neue Parlament

Die Bundesverfassung schuf mit Nationalrat und Ständerat ein Parlament aus zwei gleichberechtigten Kammern. Als Vorbild diente das amerikanische Zweikammersystem mit Repräsentantenhaus und Senat.

Der Nationalrat vertrat die Bevölkerung. Nach Artikel 61 der Verfassung wurde für jeweils 20’000 Einwohner ein Mitglied gewählt. Der erste Nationalrat umfasste 111 Abgeordnete. Seine Amtsdauer betrug drei Jahre.

Der Ständerat vertrat die Kantone. Jeder ganze Kanton erhielt zwei Sitze, jeder Halbkanton einen Sitz. Insgesamt bestand der erste Ständerat aus 44 Mitgliedern.

Beide Kammern mussten den Bundesgesetzen zustimmen, damit diese in Kraft treten konnten. Damit erhielten sowohl die Bevölkerung als auch die Kantone eine eigenständige Vertretung innerhalb der Bundesgesetzgebung.

Die Bundesversammlung wurde zugleich mit wichtigen Wahlbefugnissen ausgestattet. Sie wählte den Bundesrat, die Bundesrichter und im Kriegsfall den General.

Der Bundesrat: Eine gemeinsame Regierung für die Schweiz

Die neue Bundesverfassung führte einen Bundesrat mit sieben Mitgliedern ein. Er bildete die gemeinsame Exekutive des Bundes und übernahm Aufgaben, die zuvor vom Vorort und von der Tagsatzung wahrgenommen worden waren. Der Vorort war gemäss § 10 des Bundesvertrags von 1815 der geschäftsführende Kanton der Schweizerischen Eidgenossenschaft. Diese Funktion wechselte alle zwei Jahre zwischen Zürich, Bern und Luzern.

Historische Lithografie mit den Porträts der sieben Mitglieder des ersten Schweizer Bundesrates von 1848.
Der erste Schweizer Bundesrat von 1848. 1. Jonas Furrer, 2. Henri Druey, 3. Ulrich Ochsenbein, 4. Friedrich Frey-Herosé, 5. Wilhelm Matthias Naeff, 6. Stefano Franscini, 7. Josef Munzinger. Historische Lithografie «Eidgenössischer Bundesrath : Conseil Exécutif Fédéral» (1848). Quelle: Zentralbibliothek Zürich, Sammelblätter I, 1847, Schweiz, Politisches 2 (Public Domain Mark, gemeinfrei).

Die Regierung wurde als Kollegialbehörde organisiert. Die einzelnen Bundesräte leiteten Departemente, entschieden jedoch als Gesamtbehörde über die Regierungsgeschäfte. Der Bundespräsident erhielt keine Stellung als eigenständiges Staatsoberhaupt mit umfassenden Sonderbefugnissen.

Mit dieser Konstruktion vermieden die Verfassungsschöpfer die Konzentration der Regierungsgewalt auf eine einzelne Person. Gleichzeitig schufen sie eine dauerhafte Exekutive, die zwischen den Sitzungen des Parlaments handlungsfähig blieb.

Auch ein Bundesgericht wurde eingerichtet. Seine Stellung war zunächst jedoch schwach. Es verfügte noch nicht über die Organisation und die umfassenden Zuständigkeiten des heutigen Bundesgerichts. Die ordentliche Rechtspflege blieb weitgehend Sache der Kantone.

Ein gemeinsamer Wirtschaftsraum entsteht

Die Bundesverfassung von 1848 veränderte nicht nur die politische, sondern auch die wirtschaftliche Ordnung der Schweiz.

Vor der Bundesstaatsgründung erschwerten kantonale Zölle, unterschiedliche Währungen und voneinander abweichende Masse und Gewichte den Handel zwischen den Kantonen. Der neue Bund erhielt die Zuständigkeit, diese Hindernisse schrittweise zu beseitigen.

Die Abschaffung der Binnenzölle erleichterte den Warenverkehr. Mit dem Münzregal konnte der Bund eine einheitliche Währung schaffen. 1850 wurde der Schweizer Franken als gemeinsame Währung eingeführt.

Das Postwesen ging ebenfalls an den Bund über. Diese Reform erleichterte die Kommunikation und den Austausch zwischen den verschiedenen Landesteilen.

Die neue Staatsordnung schuf damit wichtige Voraussetzungen für einen einheitlichen Binnenmarkt. Sie erleichterte die wirtschaftliche Zusammenarbeit und begünstigte die Industrialisierung in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts.

Grundrechte und die Grenzen der Gleichberechtigung

Die Bundesverfassung von 1848 verankerte wichtige Grundrechte. Artikel 4 erklärte die Schweizer vor dem Gesetz für gleich und untersagte Vorrechte des Ortes, der Geburt, der Familie oder der Person.

Daneben gewährleistete die Verfassung unter anderem die Pressefreiheit, das Vereinsrecht und das Petitionsrecht. Sie enthielt auch Bestimmungen zum Schutz vor willkürlichen Eingriffen und untersagte die Todesstrafe für politische Verbrechen.

Diese Freiheitsrechte galten allerdings nicht für alle Bewohner der Schweiz in gleichem Umfang.

Die Niederlassungsfreiheit war ausdrücklich auf Schweizer Bürger christlicher Konfessionen beschränkt. Schweizer Juden blieben damit in einem wesentlichen Bereich von der Gleichberechtigung ausgeschlossen. Auch die Religionsfreiheit war noch auf die beiden grossen christlichen Konfessionen zugeschnitten.

Frauen besassen auf Bundesebene weder das Stimm- noch das Wahlrecht. Die politische Mitbestimmung blieb den stimmberechtigten Männern vorbehalten. Darüber hinaus bestanden je nach Kanton weitere Ausschlussgründe.

Die Bundesverfassung begründete somit einen liberalen Verfassungsstaat, verwirklichte aber noch keine allgemeine politische Gleichberechtigung. Diese Grenzen sollten erst durch spätere Reformen schrittweise verändert werden.

Direkte Demokratie: 1848 erst in Ansätzen vorhanden

Die Bundesverfassung von 1848 schuf zunächst vor allem eine repräsentative Demokratie. Die stimmberechtigten Männer wählten den Nationalrat, während die Gesetzgebung grundsätzlich durch die Bundesversammlung erfolgte.

Direktdemokratische Rechte bestanden insbesondere bei Verfassungsrevisionen. Artikel 113 sah vor, dass 50’000 stimmberechtigte Schweizer eine Abstimmung über die Frage einer Totalrevision verlangen konnten. Eine revidierte Bundesverfassung bedurfte gemäss Artikel 114 der Zustimmung von Volk und Ständen.

Ein fakultatives Referendum gegen Bundesgesetze gab es 1848 noch nicht. Dieses wurde erst mit der Totalrevision der Bundesverfassung von 1874 eingeführt. Die Volksinitiative auf Teilrevision der Bundesverfassung folgte 1891.

Die heutige direkte Demokratie entstand folglich nicht vollständig mit der Bundesstaatsgründung. Sie entwickelte sich in mehreren Etappen während des 19. Jahrhunderts.

Die ersten Bundeswahlen und die Bildung der Bundesbehörden

Die ersten Nationalratswahlen fanden vom 1. bis 27. Oktober 1848 statt. Ein einheitliches Bundeswahlgesetz und einen gemeinsamen Wahltag gab es noch nicht. Die Kantone organisierten die Wahlen nach unterschiedlichen Verfahren.

Gewählt wurde nach dem Majorzprinzip. In den 52 Wahlkreisen unterschieden sich die Vorschriften zur Ermittlung der gewählten Kandidaten. Mehrfachkandidaturen und notwendige weitere Wahlgänge erschwerten die Durchführung.

Die Freisinnigen errangen 87 der 111 Sitze im Nationalrat. Im Ständerat verfügten sie über 30 der 44 Sitze. Die katholisch-konservative Opposition war damit in beiden Kammern deutlich in der Minderheit.

Am 6. November 1848 trat die erste Bundesversammlung in Bern zusammen. Zehn Tage später, am 16. November, wählte sie die sieben Mitglieder des ersten Bundesrates:

  • Jonas Furrer (Zürich)
  • Ulrich Ochsenbein (Bern)
  • Henri Druey (Waadt)
  • Josef Munzinger (Solothurn)
  • Stefano Franscini (Tessin)
  • Friedrich Frey-Herosé (Aargau)
  • Wilhelm Matthias Naeff (St. Gallen)

Jonas Furrer wurde zum ersten Bundespräsidenten gewählt. Alle sieben Bundesräte gehörten dem freisinnigen Lager an. Die katholisch-konservative Opposition blieb zunächst von der Bundesregierung ausgeschlossen.

Mit der Konstituierung der Bundesversammlung und der Wahl des Bundesrates war auch die in den Übergangsbestimmungen vorgesehene Ablösung des Bundesvertrags von 1815 vollzogen.

Am 28. November 1848 bestimmte die Bundesversammlung Bern zum Sitz der obersten Bundesbehörden. Die Stadt wurde damit zum politischen Zentrum des neuen Bundesstaates.

Die historische Bedeutung der Bundesstaatsgründung

Die Bundesverfassung von 1848 schuf eine staatliche Ordnung, deren wesentliche Institutionen bis heute bestehen. Die Schweiz erhielt eine gemeinsame Regierung, ein Parlament mit zwei gleichberechtigten Kammern, ein Bundesgericht und eine eigene Bundesverwaltung.

Die Reform überwand zentrale Schwächen des alten Staatenbundes. Der Bund konnte künftig eine gemeinsame Aussenpolitik führen, den Wirtschaftsraum vereinheitlichen und gesamtschweizerische Aufgaben wahrnehmen. Gleichzeitig bewahrten die Kantone weitreichende Zuständigkeiten.

Die Bundesstaatsgründung war jedoch auch das Ergebnis eines Bürgerkrieges und politischer Machtverhältnisse, die den liberal-radikalen Siegern einen entscheidenden Einfluss verschafften. Nicht alle Kantone hatten der Verfassung zugestimmt, und die demokratischen Verfahren waren uneinheitlich. Die politischen Rechte blieben zudem auf einen Teil der Bevölkerung beschränkt.

Der Bundesstaat von 1848 war deshalb weder die Vollendung der Demokratie noch das Ende der politischen Gegensätze. Er schuf vielmehr den institutionellen Rahmen, innerhalb dessen die Schweiz ihre politischen Konflikte künftig austragen konnte.

Die weitere Entwicklung führte 1866 zu einer ersten wichtigen Erweiterung der Bürgerrechte. Nach einer gescheiterten Verfassungsreform von 1872 folgte 1874 eine umfassende Totalrevision. Mit dem fakultativen Gesetzesreferendum und der 1891 eingeführten Volksinitiative auf Teilrevision der Bundesverfassung wurde die direkte Demokratie entscheidend ausgebaut.

Die Bundesverfassung von 1848 begründete den modernen Schweizer Bundesstaat. Die demokratische und rechtsstaatliche Ausgestaltung dieser Ordnung blieb dagegen eine Aufgabe der folgenden Generationen.

Quellen und weiterführende Informationen

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