Schweizer Verfassungsreformen 1866–1891: Der Weg zur direkten Demokratie

Mit der Gründung des Schweizer Bundesstaates 1848 erhielt die Schweiz eine gemeinsame Regierung, ein Parlament und eine neue bundesstaatliche Ordnung. Doch die Bundesverfassung von 1848 war erst der Anfang. In den folgenden Jahrzehnten wurde darüber gestritten, welche Aufgaben der Bund übernehmen sollte und wie weit die politischen Rechte der Bürger reichen sollten.

Die Verfassungsreformen von 1866, 1872, 1874 und 1891 veränderten die Schweiz grundlegend. Während die erste Teilrevision von 1866 bestehende Diskriminierungen teilweise beseitigte, scheiterte 1872 eine umfassende Neuordnung. Erst die Bundesverfassung von 1874 brachte den entscheidenden Ausbau der Bundeskompetenzen und führte das fakultative Gesetzesreferendum ein. Mit der Volksinitiative von 1891 erhielten die Stimmberechtigten schliesslich ein weiteres Instrument zur direkten Einflussnahme auf die Bundespolitik.

Die Grenzen der Bundesverfassung von 1848

Die Bundesverfassung von 1848 schuf die Grundlagen des modernen Schweizer Bundesstaates. Viele Aufgaben blieben jedoch weiterhin den Kantonen vorbehalten. Das Rechtssystem war stark kantonal geprägt, das Bundesgericht besass nur beschränkte Zuständigkeiten, und die politischen Mitwirkungsmöglichkeiten auf Bundesebene waren begrenzt.

Die stimmberechtigten Männer konnten den Nationalrat wählen und über Verfassungsänderungen abstimmen. Ein Referendum gegen gewöhnliche Bundesgesetze bestand dagegen noch nicht.

Zudem waren wichtige Freiheitsrechte nicht für alle Schweizer gleichermassen gewährleistet. Insbesondere Schweizer Juden waren bei der Niederlassungsfreiheit weiterhin benachteiligt.

Diese Einschränkungen führten zu neuen Forderungen nach einer Reform der Bundesverfassung.

1866: Die erste erfolgreiche Teilrevision

Am 14. Januar 1866 entschieden die stimmberechtigten Schweizer Männer über neun Vorlagen zur Änderung der Bundesverfassung.

Ein wichtiger Anlass für die Reform waren die rechtlichen Benachteiligungen der jüdischen Bevölkerung. Die Schweiz hatte mit den Niederlanden über einen Handels- und Niederlassungsvertrag verhandelt. Dabei entstand das Problem, dass niederländische Juden in der Schweiz möglicherweise besser gestellt worden wären als Schweizer Juden. Die Bundesbehörden wollten diese Ungleichbehandlung beseitigen. Gleichzeitig sollten weitere Grundrechte und Bundeskompetenzen eingeführt werden.

Von den neun Vorlagen wurde jedoch nur eine angenommen. Sie betraf die Gleichstellung der jüdischen und der eingebürgerten Schweizer hinsichtlich der Niederlassungsfreiheit und der Rechtsgleichheit. Mit 53,23 Prozent Ja-Stimmen nahm das Stimmvolk diese Verfassungsänderung an. Die übrigen acht Vorlagen scheiterten. Damit wurde eine wesentliche Diskriminierung beseitigt. Die vollständige verfassungsrechtliche Gleichstellung in religiösen Angelegenheiten war jedoch noch nicht erreicht.

Ständemehr: zustimmende gegenüber ablehnenden Standesstimmen. Quelle: Swissvotes, eidgenössische Volksabstimmungen vom 14. Januar 1866.

Umstritten waren auch die politischen Rechte der sogenannten Niedergelassenen. Damit waren Schweizer gemeint, die ausserhalb ihres Heimatkantons lebten. Sie besassen am Wohnort nicht dieselben politischen Rechte wie die Einheimischen. Zwei Vorlagen sollten ihre Mitbestimmung in Gemeinde- und Kantonsangelegenheiten erweitern. Eine weitere sollte dem Bund ermöglichen, die Zuständigkeit für ihre Besteuerung und ihre zivilrechtlichen Verhältnisse zu regeln. Dabei ging es insbesondere um die Frage, ob die Gesetze des Heimatkantons oder des Wohnkantons massgebend sein sollten.

Die Vorlage zur Glaubens- und Kultusfreiheit sollte die bisherigen konfessionellen Schranken beseitigen. Niemand sollte wegen seines Glaubensbekenntnisses in seinen bürgerlichen oder politischen Rechten eingeschränkt werden dürfen. Die freie Religionsausübung sollte über die anerkannten christlichen Konfessionen hinaus gewährleistet werden, soweit die öffentliche Ordnung und die Sittlichkeit gewahrt blieben.

Auch bei der Gesetzgebung sollte der Bund zusätzliche Kompetenzen erhalten. Anlass für die Debatte über den Ausschluss einzelner Strafarten war ein Gerichtsurteil im Kanton Uri. Im September 1865 wurde der Aargauer Buchdrucker Johann Jakob Ryniker wegen Gottesleugnung und Gotteslästerung zu 20 Rutenstreichen verurteilt. Das Urteil löste in der Schweiz grosse Empörung aus und führte zu Forderungen nach einem gesamtschweizerischen Verbot der Prügelstrafe.

Nach parlamentarischen Auseinandersetzungen entstand ein Kompromiss: Der Bund sollte die Kompetenz erhalten, bestimmte Strafarten gesetzlich zu verbieten. Neben körperlichen Strafen wie der Prügelstrafe betraf dies auch die Todesstrafe für nichtpolitische Verbrechen. Die Todesstrafe für politische Verbrechen war bereits durch die Bundesverfassung von 1848 verboten worden. Die Vorlage scheiterte am 14. Januar 1866 mit lediglich 34,19 Prozent Ja-Stimmen.

Eine weitere Vorlage hätte dem Bund ermöglicht, den Schutz schriftstellerischen, künstlerischen und industriellen Eigentums gesetzlich zu regeln. Schliesslich sollte der Bund die Kompetenz erhalten, gegen den gewerbsmässigen Betrieb von Lotterien und Glücksspielen vorzugehen. Es ging dabei nicht um ein unmittelbar geltendes Verbot, sondern um die Schaffung einer entsprechenden Gesetzgebungskompetenz.

Besonders bemerkenswert war die Abstimmung über die Vereinheitlichung von Mass und Gewicht. Die Reform sollte den Übergang zum metrischen Dezimalsystem mit Meter und Kilogramm erleichtern. Obwohl 50,44 Prozent der Stimmenden zustimmten, scheiterte sie am Ständemehr. Nur 9½ Standesstimmen unterstützten die Vorlage, während 12½ dagegen waren. Die kantonalen Unterschiede waren erheblich: In Zürich stimmten 91,4 Prozent zu, in Appenzell Innerrhoden lediglich 1 Prozent.

Die Abstimmungen von 1866 zeigten, wie schwierig Verfassungsreformen im jungen Bundesstaat durchzusetzen waren. Mehrere der damals abgelehnten Reformanliegen wurden in den folgenden Jahrzehnten erneut aufgegriffen.

Die demokratische Bewegung fordert weitere Reformen

In den 1860er Jahren gewann in mehreren Kantonen die demokratische Bewegung an Einfluss. Sie kritisierte die Vorherrschaft der liberalen politischen Elite und verlangte eine stärkere Beteiligung der Bevölkerung an politischen Entscheidungen.

Die Bewegung setzte sich insbesondere für Volksrechte ein, mit denen Bürger nicht nur ihre Vertreter wählen, sondern auch unmittelbar über politische Sachfragen entscheiden konnten.

Gleichzeitig verlangten andere politische Kräfte eine Erweiterung der Bundeskompetenzen. Die zunehmende wirtschaftliche Verflechtung erforderte einheitlichere Rechtsgrundlagen. Auch die Grenzbesetzung während des Deutsch-Französischen Krieges von 1870/71 offenbarte erhebliche Mängel bei der Mobilmachung, Ausbildung, Bewaffnung und Führung der Schweizer Armee. General Hans Herzog kritisierte insbesondere die unzureichende Kriegstauglichkeit einzelner kantonaler Truppenkontingente und forderte eine stärkere Vereinheitlichung des Militärwesens.

Hinzu kamen Konflikte zwischen liberalen und katholisch-konservativen Kräften über das Verhältnis von Staat und Kirche. Der sogenannte Kulturkampf verschärfte diese Gegensätze.

Die Forderungen nach mehr Demokratie, einer stärkeren Bundesgewalt und einer Neuordnung des Verhältnisses zwischen Staat und Kirche mündeten in einen ersten Versuch zur Totalrevision der Bundesverfassung.

1872: Die gescheiterte Totalrevision

Am 12. Mai 1872 stimmten Volk und Stände über eine vollständig revidierte Bundesverfassung ab. Anders als bei der Teilrevision von 1866, als über neun einzelne Verfassungsänderungen abgestimmt wurde, konnten die Stimmberechtigten 1872 nur die gesamte neue Bundesverfassung annehmen oder ablehnen.

Der Entwurf sah weitreichende Veränderungen vor. Die Bundesgewalt sollte gestärkt, das Recht stärker vereinheitlicht und die Organisation des Bundesgerichts reformiert werden. Auch die politischen Mitwirkungsrechte und die Regelungen über das Verhältnis zwischen Staat und Kirche sollten verändert werden. Gegen die Vorlage formierte sich jedoch eine breite Opposition.

Katholisch-konservative Kreise lehnten insbesondere die Eingriffe in kirchliche Angelegenheiten ab. Föderalistisch orientierte Kräfte, darunter zahlreiche Vertreter der Westschweiz, befürchteten eine übermässige Zentralisierung und eine Schwächung der kantonalen Eigenständigkeit.

Die Abstimmung endete mit einer knappen Niederlage der Befürworter. 49,49 Prozent stimmten für die neue Bundesverfassung, 50,51 Prozent dagegen. Das erforderliche Ständemehr wurde mit neun zustimmenden und dreizehn ablehnenden Standesstimmen deutlich verfehlt. Damit war die erste Totalrevision gescheitert.

Das Ergebnis machte deutlich, dass eine umfassende Reform des Bundesstaates ohne Rücksicht auf die föderalistischen Interessen zahlreicher Kantone nicht mehrheitsfähig war.

1874: Die neue Bundesverfassung wird angenommen

Nach der Niederlage von 1872 erarbeiteten die Bundesbehörden einen neuen Verfassungsentwurf. Die zweite Vorlage fiel in mehreren Bereichen weniger zentralistisch aus. Insbesondere bei der Armee, dem Schulwesen und der Rechtsvereinheitlichung wurden gegenüber dem gescheiterten Entwurf Zugeständnisse gemacht.

Dadurch gelang es, einen Teil der bisherigen Gegner für die Reform zu gewinnen. Mehrere reformierte Kantone, darunter Waadt, Genf, Neuenburg und Graubünden, wechselten ins Lager der Befürworter.

Wie bereits 1872 konnten die Stimmberechtigten auch 1874 nur die gesamte neue Bundesverfassung annehmen oder ablehnen. Am 19. April 1874 wurde sie mit 63,21 Prozent Ja-Stimmen angenommen. Sie trat am 29. Mai 1874 in Kraft.

Die Totalrevision baute die Bundeskompetenzen aus, stärkte die Freiheitsrechte und veränderte die politische Ordnung der Schweiz nachhaltig.

Neue Kompetenzen für den Bund

Die Bundesverfassung von 1874 stärkte die Stellung des Bundes insbesondere bei der Gesetzgebung und der Rechtspflege. Die erweiterten Kompetenzen im Handelsrecht ermöglichten eine stärkere Vereinheitlichung der wirtschaftlichen Rechtsordnung. Das Bundesgericht wurde zu einer ständigen Einrichtung ausgebaut und erhielt weitergehende Zuständigkeiten.

Die Kantone behielten jedoch weiterhin bedeutende Aufgaben. Der föderalistische Grundsatz, wonach die Kantone überall dort zuständig blieben, wo die Verfassung keine Bundeskompetenz vorsah, wurde beibehalten. Die Reform bedeutete deshalb eine Stärkung des Bundes, ohne den föderalistischen Staatsaufbau aufzugeben.

Ausbau der Grundrechte

Die Bundesverfassung von 1874 verankerte zusätzliche Freiheitsrechte. Dazu gehörten insbesondere die Glaubens- und Gewissensfreiheit, die Handels- und Gewerbefreiheit sowie ein erweiterter Schutz der Niederlassungsfreiheit.

Auch das Recht auf Ehe wurde verfassungsrechtlich gewährleistet. Zivilstandsangelegenheiten wurden zur staatlichen Aufgabe erklärt.

Artikel 65 der Bundesverfassung von 1874 schaffte die Todesstrafe im zivilen Strafrecht ab und untersagte ausdrücklich körperliche Strafen wie die Prügelstrafe. Damit wurde ein Reformanliegen verwirklicht, das 1866 noch an der Urne gescheitert war.

Der Kulturkampf prägt die Verfassung

Die neue Bundesverfassung stand weiterhin im Zeichen des Konflikts zwischen liberalen und katholisch-konservativen Kräften.

Die staatliche Kontrolle über bestimmte kirchliche Angelegenheiten wurde verstärkt. Das bereits bestehende Jesuitenverbot wurde verschärft, und die Gründung neuer Orden und Klöster wurde untersagt. Auch die Errichtung neuer Bistümer bedurfte der Genehmigung des Bundes.

Diese Bestimmungen zeigen einen Widerspruch der Bundesverfassung von 1874: Während sie wichtige individuelle Freiheitsrechte erweiterte und die allgemeine Glaubens- und Gewissensfreiheit einführte, enthielt sie gleichzeitig Einschränkungen, die sich besonders gegen die katholische Kirche richteten.

Das fakultative Referendum: Ein Wendepunkt der Schweizer Demokratie

Die wichtigste demokratische Neuerung der Bundesverfassung von 1874 war die Einführung des fakultativen Referendums gegen Bundesgesetze und allgemeinverbindliche Bundesbeschlüsse.

Damit erhielten die Stimmberechtigten erstmals die Möglichkeit, einen parlamentarischen Gesetzesbeschluss auf Bundesebene einer Volksabstimmung zu unterstellen. Dafür mussten innerhalb der vorgesehenen Frist 30’000 stimmberechtigte Schweizer das Referendum verlangen. Auch acht Kantone konnten eine solche Abstimmung auslösen. Kam ein Referendum zustande, entschied die Mehrheit der gültig Stimmenden über die Vorlage.

Das neue Instrument veränderte das politische Machtgefüge. Bis dahin konnte die freisinnige Mehrheit im Parlament zahlreiche Gesetze weitgehend ohne unmittelbare Mitsprache des Stimmvolkes verabschieden. Nun konnten auch parlamentarische Minderheiten und ausserparlamentarische Kräfte um Unterstützung für die Ablehnung eines Gesetzes werben. Besonders die katholisch-konservative Opposition nutzte diese Möglichkeit.

Das fakultative Referendum stärkte damit nicht nur die direkte Demokratie, sondern zwang die politischen Mehrheiten zunehmend dazu, die Interessen anderer gesellschaftlicher und politischer Kräfte zu berücksichtigen. Der Übergang von einer vorwiegend repräsentativen zu einer halbdirekten Demokratie war eingeleitet.

1879: Die teilweise Wiedereinführung der Todesstrafe

Nur fünf Jahre nach der Totalrevision von 1874 wurde eine wichtige Bestimmung der neuen Bundesverfassung bereits wieder geändert. Artikel 65 hatte die Todesstrafe im zivilen Strafrecht abgeschafft und körperliche Strafen ausdrücklich untersagt.

Nach mehreren aufsehenerregenden Verbrechen forderten Befürworter der Todesstrafe deren Wiedereinführung. Eine entsprechende Petition wurde von über 31’000 Personen unterzeichnet. Der Bundesrat lehnte die Forderung ab. Er bezweifelte, dass die Abschaffung der Todesstrafe zu einer Zunahme schwerer Verbrechen geführt hatte. Die Bundesversammlung beschloss dennoch eine entsprechende Verfassungsänderung.

Am 18. Mai 1879 stimmten Volk und Stände über die Teilrevision von Artikel 65 ab. Die Vorlage wurde mit 52,47 Prozent Ja-Stimmen und 15 zustimmenden gegen sieben ablehnende Standesstimmen angenommen. Sie trat am 20. Juni 1879 in Kraft.

Fortan blieb die Todesstrafe nur für politische Vergehen verfassungsrechtlich verboten. Die Kantone konnten sie für nichtpolitische Verbrechen wieder gesetzlich einführen. Das Verbot körperlicher Strafen blieb bestehen.

1891: Die Volksinitiative auf Teilrevision der Bundesverfassung

Das fakultative Referendum ermöglichte es den Stimmberechtigten, ein bereits beschlossenes Gesetz abzulehnen. Ein eigenes Recht, eine bestimmte Änderung der Bundesverfassung vorzuschlagen, bestand in dieser Form jedoch noch nicht.

Bereits seit 1848 konnten 50’000 Stimmberechtigte eine Totalrevision der Bundesverfassung verlangen. Für eine gezielte Änderung einzelner Verfassungsbestimmungen fehlte hingegen ein entsprechendes Initiativrecht. Dies änderte sich 1891.

Am 5. Juli 1891 stimmten Volk und Stände über die Einführung der Volksinitiative auf Teilrevision der Bundesverfassung ab. Die Vorlage wurde mit 60,28 Prozent Ja-Stimmen und 18 zustimmenden Standesstimmen angenommen. Sie trat am 29. Juli 1891 in Kraft. Fortan konnten 50’000 stimmberechtigte Schweizer eine Änderung einzelner Verfassungsbestimmungen verlangen.

Eine solche Volksinitiative konnte entweder als allgemeine Anregung oder als ausgearbeiteter Verfassungsentwurf eingereicht werden. Bei einem ausgearbeiteten Entwurf konnten die Initianten den gewünschten Verfassungstext selbst formulieren. Über die Annahme entschieden Volk und Stände.

Damit erhielten die Stimmberechtigten erstmals auf Bundesebene die Möglichkeit, gezielt eigene Verfassungsänderungen anzustossen. Das Recht auf Volksinitiative auf Teilrevision der Bundesverfassung ergänzte somit das bereits bestehende Referendumsrecht.

Die historische Bedeutung der Verfassungsreformen

Zwischen 1866 und 1891 entwickelte sich der Schweizer Bundesstaat politisch und rechtlich entscheidend weiter. Die Teilrevision von 1866 beseitigte einen Teil der bestehenden rechtlichen Diskriminierung jüdischer Schweizer. Die Niederlage der Totalrevision von 1872 zeigte die Grenzen einer weitreichenden Zentralisierung ohne ausreichende föderalistische Unterstützung.

Mit der Bundesverfassung von 1874 wurden die Zuständigkeiten des Bundes erweitert, das Bundesgericht gestärkt und wichtige Freiheitsrechte ausgebaut. Gleichzeitig erhielten die Stimmberechtigten das fakultative Gesetzesreferendum.

Die Einführung der Volksinitiative auf Teilrevision der Bundesverfassung im Jahr 1891 ergänzte dieses Recht und ermöglichte es den Bürgern, selbst Verfassungsänderungen anzustossen.

Der Bundesstaat von 1848 schuf die gemeinsamen politischen Institutionen der Schweiz. Die Verfassungsreformen von 1874 und 1891 legten wesentliche Grundlagen ihrer heutigen direkten Demokratie.

Quellen und weiterführende Informationen

• Schweizerisches Bundesblatt: Bundesgesetz betreffend die Revision der Bundesverfassung vom 19. November 1865 (PDF). Veröffentlicht am 23. November 1865. Enthält die neun Abstimmungsvorlagen vom 14. Januar 1866 sowie die Bestimmungen zum Abstimmungsverfahren. Digitalisiert durch das Schweizerische Bundesarchiv.
• Swissvotes: Eidgenössische Volksabstimmungen vom 14. Januar 1866. Ergebnisse der neun Verfassungsvorlagen.
• Swissvotes: Christian Bolliger (2010), Die Prügelstrafe wird nicht abgeschafft (PDF). In: Handbuch der eidgenössischen Volksabstimmungen 1848–2007, S. 28–29. Historische Untersuchung zur Abstimmung von 1866 und zum Fall Johann Jakob Ryniker.
• Historisches Lexikon der Schweiz: Andreas Kley, Bundesverfassung (BV), 29. Juni 2023.
• Historisches Lexikon der Schweiz: Andreas Kley, Bundesstaat, 13. April 2016.
• Swissvotes: Totalrevision der Bundesverfassung vom 12. Mai 1872.
• Swissvotes: Totalrevision der Bundesverfassung vom 19. April 1874.
• Schweizerisches Bundesblatt: Botschaft des Bundesrates vom 7. März 1879 betreffend Artikel 65 der Bundesverfassung (PDF). BBl 1879 I, S. 281–302. Veröffentlicht am 8. März 1879. Enthält die Stellungnahme des Bundesrates zur Wiedereinführung der Todesstrafe sowie historische Kriminalstatistiken und internationale Vergleiche.
• Bundesbeschluss vom 28. März 1879: Abänderung von Artikel 65 der Bundesverfassung (PDF). Historischer Gesetzestext, S. 234. Von Volk und Ständen am 18. Mai 1879 angenommen und am 20. Juni 1879 in Kraft getreten. Digitalisiert durch das Staatsarchiv Thurgau.
• Swissvotes: Yvan Rielle (2010), Volk und Stände sagen Ja zur Wiedereinführung der Todesstrafe (PDF). In: Handbuch der eidgenössischen Volksabstimmungen 1848–2007, S. 48–50. Historische Untersuchung zur Verfassungsabstimmung vom 18. Mai 1879.
• Swissvotes: Einführung der Volksinitiative auf Teilrevision der Bundesverfassung vom 5. Juli 1891.
• Schweizer Parlament: Die Bundesverfassung.
• Schweizerisches Bundesarchiv: Schweizer Staat und Volk nach 1848.

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